深化典型電網(wǎng)工程投資成效監(jiān)管的初步思考

經(jīng)過幾十年的艱辛探索和不懈努力，我國電網(wǎng)建設規(guī)模和資源優(yōu)化配置能力獲得了極大發(fā)展，均處于世界領先地位。區(qū)域電網(wǎng)以特高壓、超高壓為骨干網(wǎng)架，各級輸配電網(wǎng)同步優(yōu)化。跨區(qū)跨省輸電通道加快推進，全國“西電東送”規(guī)模超過2.9億千瓦，累計建成投運“十五交十八直”33個特高壓輸電工程，跨區(qū)輸電能力達到1.7億千瓦。

但也要看到，由于電網(wǎng)行業(yè)具有天然的壟斷性，對外表現(xiàn)出行業(yè)技術壁壘高、信息不對稱、自由裁量權較大等特點，公眾對電網(wǎng)行業(yè)一直較為關注。從實際情況來看，我國電網(wǎng)整體運行效率以及典型電網(wǎng)工程投資成效與發(fā)達國家相比還有一定的距離。

典型電網(wǎng)投資成效監(jiān)管是檢驗電網(wǎng)工程規(guī)劃論證科學性、勘察設計先進性、組織建設節(jié)約性的有效手段，可有力促進電網(wǎng)工程前期科學論證規(guī)劃，進一步提升電網(wǎng)工程投資成效，切實提高電網(wǎng)工程運行實效。

(資料圖)

概況及效果

2014~2022年，國家能源局已組織開展6次典型電網(wǎng)投資成效監(jiān)管工作，完成對58項輸電工程的深入監(jiān)管，印發(fā)了相應的監(jiān)管報告和整改通知書，著眼于檢驗電網(wǎng)工程規(guī)劃論證科學性、勘察設計先進性、組織建設節(jié)約性，重點指出了在部分工程中存在輸電通道利用率偏低、新能源外送不足且逐年降低、工程電力流向與規(guī)劃不一致、工程管理不規(guī)范、造價管控不精準、建設程序不規(guī)范、運行可靠性偏低、重大費用列支不合理等問題，并在具體整改路徑、規(guī)范管理機制、完善行業(yè)政策、加強部門協(xié)同等方面提出了針對性的建議。

（一）規(guī)劃落實情況

分析工程出現(xiàn)重大變化的深層次原因及政策建議。包括工程在系統(tǒng)中發(fā)揮的作用與規(guī)劃預期是否相符，工程實際建成規(guī)模與規(guī)劃預期是否相符，工程在核準（備案）、初步設計批復、重大設計變更批復等環(huán)節(jié)是否符合規(guī)定，工程配套電源到位率、期望負荷到位率等指標是否合格。

（二）工程投資情況

分析工程投資控制情況，查找投資異常的原因。核查各工程單位投資指標、固定資產(chǎn)折舊指標，對指標波動較大的工程檢查其原因。檢查工程實際建成內容中有無不符合輸配電價監(jiān)審辦法的項目。

（三）運行實效情況

檢查工程投產(chǎn)后的可靠性、輸電損耗率、運維費用等關鍵指標是否達到預期水平，以及技術方案與預期的一致性。

（四）投資效益情況

梳理工程實際輸送電量、年最大輸送功率、年最大負荷率、最大負荷持續(xù)時間等資料，分析工程或斷面輸電能力利用率，檢查工程投資經(jīng)濟性。

瓶頸和挑戰(zhàn)

回顧和總結歷次監(jiān)管工作，我們發(fā)現(xiàn)，目前典型電網(wǎng)工程投資成效監(jiān)管工作進入深水區(qū)。目前主要存在以下問題：

一是項目選擇存在困難，“雙隨機”和典型性難兼顧。典型電網(wǎng)工程的要求是投產(chǎn)兩年以上，類型上要覆蓋特高壓、跨省跨區(qū)聯(lián)網(wǎng)、輸變電、電廠送出等，地域上要兼顧國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、內蒙古電力，因此項目選擇的范圍比較受限，特別是特高壓和跨省跨區(qū)工程。同時按照監(jiān)管要求，項目要經(jīng)過“雙隨機”程序產(chǎn)生，進一步增加了選擇的難度。

二是監(jiān)管工作成果顯著，但創(chuàng)新難度持續(xù)增加。經(jīng)過多年的探索，工作團隊建立了合理的工作機制、有效的分析研究方法和科學的指標體系，取得了良好的監(jiān)管效果，也推動電網(wǎng)不斷整改完善。但也正因如此，目前從典型工程的角度進一步創(chuàng)新的難度加大，一方面容易整改的問題已經(jīng)基本完成，如未批先建、投資超核準等問題；另一方面新問題新情況已經(jīng)相對較少。

三是持續(xù)跟蹤監(jiān)測不足，監(jiān)管效果不持久。除對少數(shù)工程開展“回頭看”監(jiān)管，多數(shù)工程為一次性監(jiān)管，未建立問題持續(xù)性跟蹤監(jiān)測機制，對新問題、整改進度滯后問題、整改后反彈問題等未能及時有效糾偏，影響監(jiān)管質效。

四是缺乏對電力系統(tǒng)整體投資運行情況的監(jiān)管評價。歷次監(jiān)管典型選取工程數(shù)量較少，較多關注工程個性特點，較少反映某一類工程整體情況，如監(jiān)管錫泰直流工程時，通過對錫盟至山東交流特高壓的情況分析才發(fā)現(xiàn)潮流逆轉的問題。隨著加快規(guī)劃建設新型能源體系等新的要求提出，更需要從系統(tǒng)性、全局性角度監(jiān)管電網(wǎng)總體投資成效，加強對電力規(guī)劃、電價調整、政策制定等方面的總體把握。

深化監(jiān)管建議

（一）開展重大專題的系統(tǒng)性監(jiān)管

為進一步提升電網(wǎng)工程投資成效監(jiān)管效果，增強監(jiān)管工作持續(xù)性，確保問題切實整改到位不反彈，亟須創(chuàng)新投資成效監(jiān)管工作方式方法。一是提高對電力系統(tǒng)規(guī)劃、建設、運行的整體認識水平，從全國電力一張網(wǎng)和服務能源轉型的高度開展監(jiān)管工作，發(fā)現(xiàn)電力流和經(jīng)濟流的相互關系和相互影響；二是提高同類工程數(shù)量，擴大監(jiān)管覆蓋面，有助于精細化查找限制總體投資成效發(fā)揮的短板，形成具有代表性和全局性的評判結果，真實客觀反映全國總體情況，為電力規(guī)劃制定和調整提供有益參考；三是加強監(jiān)管工作持續(xù)性，建立持續(xù)監(jiān)管工作機制，確定監(jiān)管周期，夯實數(shù)據(jù)基礎，必要時建立工程監(jiān)管臺賬或監(jiān)管檔案，動態(tài)監(jiān)測各監(jiān)管周期關鍵指標串聯(lián)關系及發(fā)展情況，為發(fā)現(xiàn)問題及時約束糾偏提供機制保障。

基于以上認識，建議探索開展某一重大專題的系統(tǒng)性監(jiān)管，如全國跨省跨區(qū)輸電工程投資成效監(jiān)管。

（二）重視工程預期功能的實現(xiàn)情況

實現(xiàn)工程的預期功能既是項目全壽命管理的重要閉環(huán)，也是對工程必要性的生動詮釋，更是對國家重大資金合理流向、保值增值的積極回應。工程預期能力是多維復合型的，可以看作工程各方面能力的額定值。

應重點監(jiān)管典型電網(wǎng)工程的實際運行情況是否滿足工程批復和輸電可靠性要求，輸電能力和電力支援作用是否充分發(fā)揮。包括實際建成規(guī)模、運行方式、在系統(tǒng)中發(fā)揮的作用等是否與預期相符；建成后最大可用輸電容量、輸電功率、輸電損耗等輸電能力指標是否滿足要求；輸電可靠性是否滿足項目規(guī)劃設計和電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行要求，非計劃停運小時數(shù)、非計劃停運次數(shù)、故障發(fā)生次數(shù)是否滿足相關要求；特殊時期電力支援作用是否有效發(fā)揮，通道功率曲線與受端區(qū)域負荷曲線是否匹配等。

（三）關注工程實際配置資源的情況

《2030年前碳達峰行動方案》等多項文件指出，加快建設新型電力系統(tǒng)，推動清潔電力資源大范圍優(yōu)化配置，擴大以西電東送為代表的跨省跨區(qū)通道規(guī)模。資源配置的效果關系新型電力系統(tǒng)建設和“雙碳”戰(zhàn)略達成。

應重點監(jiān)管電力資源大范圍配置作用是否有效發(fā)揮。包括典型電網(wǎng)工程通道利用情況，實際輸送電量、通道利用率是否達到設計水平，輸電功率波動是否在允許范圍；輸電電量來源（配套電源、網(wǎng)匯）和類型（水、火、風、光）結構是否理想，輸送可再生能源電量占比和增速以及區(qū)域可再生能源外送/來電量占比是否達到預期水平；環(huán)境效益是否有效發(fā)揮，在降低受端地區(qū)煤炭消費總量、減排二氧化碳等環(huán)境效益方面是否滿足行業(yè)發(fā)展要求等。

（四）分析工程輸電效益及分享情況

工程輸電效益是回收工程投資并獲取合理收益的主要途徑，也是激勵電網(wǎng)企業(yè)不斷加大基建投資的重要信號。另一方面，當工程獲得超出合理范圍的收益時，也應根據(jù)國家戰(zhàn)略、行業(yè)政策在市場主體間進行合理分享分配。

應重點監(jiān)管典型電網(wǎng)工程投資效益是否達到預期。包括工程造價、運行維護費是否滿足設計要求和相關規(guī)定；電量電價、容量電價及相關收入是否符合預期；有關線損和利用小時數(shù)的超額收入分享是否滿足相關規(guī)定；典型電網(wǎng)工程利潤總額、毛利率、凈利率及總資產(chǎn)利潤率、凈資產(chǎn)利潤率等指標是否滿足規(guī)劃設計預期及項目要求等。

（五）構建投資成效多維評價指標體系

基于上述思考，結合多次監(jiān)管工作實踐，在充分考慮新型電力系統(tǒng)建設的前提下，提出投資成效多維評價指標體系。該體系分為三個層級，其中一級指標三項，分別為功能實現(xiàn)情況、資源配置情況、輸電效益情況；二級指標是對一級指標的細化，選擇最核心的3~4個方面，合計11項；三級指標對二級指標進一步落實落地，具有很強的可操作性，合計27項。

該體系選擇了典型電網(wǎng)工程評價中較有代表性、易于操作落地、政府重點關注的27項指標，指標體量適中。該體系經(jīng)過不斷的工作積累迭代，可進一步形成投資成效動態(tài)數(shù)據(jù)庫和相關的監(jiān)測預警系統(tǒng)，從而更好支持常態(tài)化監(jiān)管和專項針對性監(jiān)管。（王建 饒嬈 趙宗政 宋宗耘 劉慶 作者單位：電力規(guī)劃設計總院）

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