劍指平臺(tái)巨頭 “二選一”或離場(chǎng)
● 《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》首次明確擬將“二選一”定義為濫用市場(chǎng)支配地位、構(gòu)成限定交易行為,將“大數(shù)據(jù)殺熟”定義為濫用市場(chǎng)支配地位、實(shí)施差別待遇
● 不論是從我國(guó)目前平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和監(jiān)管現(xiàn)狀來(lái)看,還是從大的全球監(jiān)管環(huán)境來(lái)看,加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管都勢(shì)在必行、不宜再拖
● 要維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序,既要拍蒼蠅,打擊各種不公平競(jìng)爭(zhēng)行為,尤其是部分中小企業(yè)實(shí)施的虛假?gòu)V告、誤導(dǎo)宣傳、商業(yè)欺詐和商業(yè)賄賂等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為;又要打老虎,堅(jiān)決反對(duì)大型企業(yè)濫用壟斷優(yōu)勢(shì)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為
近日,又一項(xiàng)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)巨頭的監(jiān)管新政公開征求意見。
國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱指南征求意見稿),公開征求意見持續(xù)至11月30日。據(jù)悉,其最終目的在于“促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”,但需要以“預(yù)防和制止互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為”“加強(qiáng)和改進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管,保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)”為前提。
指南征求意見稿首次明確擬將“二選一”定義為濫用市場(chǎng)支配地位、構(gòu)成限定交易行為,將“大數(shù)據(jù)殺熟”定義為濫用市場(chǎng)支配地位、實(shí)施差別待遇。
值得注意的是,這些均是反壟斷法明令禁止的行為。
指南征求意見稿一經(jīng)公布,就在社會(huì)上引起極大反響。不少受訪的業(yè)內(nèi)人士直言,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷治理即將迎來(lái)“強(qiáng)監(jiān)管”時(shí)代。
“要維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序,既要拍蒼蠅,打擊各種不公平競(jìng)爭(zhēng)行為,尤其是部分中小企業(yè)實(shí)施的虛假?gòu)V告、誤導(dǎo)宣傳、商業(yè)欺詐和商業(yè)賄賂等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為;又要打老虎,堅(jiān)決反對(duì)大型企業(yè)濫用壟斷優(yōu)勢(shì)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。”在中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)劉俊海看來(lái),鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng),反對(duì)濫用壟斷優(yōu)勢(shì)的行為,反對(duì)不公平競(jìng)爭(zhēng),維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)中的公開、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序與交易秩序,有助于維護(hù)中小競(jìng)爭(zhēng)者的合法權(quán)益,督促壟斷企業(yè)慎獨(dú)自律、見賢思齊,進(jìn)一步保護(hù)好消費(fèi)者的選擇權(quán)、公平交易權(quán)等。
厘清競(jìng)爭(zhēng)行為
提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范
實(shí)際上,在指南征求意見稿發(fā)布之前,早有一連串的“國(guó)家隊(duì)”出手:
10月20日,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》,聚焦平臺(tái)“二選一”、違法評(píng)價(jià)等關(guān)乎網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)交易秩序的焦點(diǎn)問(wèn)題;同日,市場(chǎng)監(jiān)管總局、中央宣傳部、工業(yè)和信息化部等14部委官宣開展“網(wǎng)劍行動(dòng)”,重點(diǎn)打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、網(wǎng)售侵權(quán)假冒偽劣商品、發(fā)布互聯(lián)網(wǎng)廣告等七大行為。
10月29日,市場(chǎng)監(jiān)管總局又公布《規(guī)范促銷行為暫行規(guī)定》,直接聚焦“促銷”這一熱點(diǎn)現(xiàn)象,進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)營(yíng)者促銷行為。
11月10日,市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布指南征求意見稿。
自指南征求意見稿發(fā)布后,11月11日至12日,阿里巴巴、騰訊、美團(tuán)、京東市值合計(jì)蒸發(fā)1.95萬(wàn)億港元。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)盤和林認(rèn)為,股市下跌,意味著市場(chǎng)與投資者對(duì)于政策給出了負(fù)面的反應(yīng),指南的出臺(tái)會(huì)在很大程度上影響平臺(tái)發(fā)展,但這個(gè)影響不一定是壞的。相反,指南通過(guò)規(guī)范市場(chǎng)行為,有可能提升市場(chǎng)整體利益,包括平臺(tái)企業(yè)的利益。指南征求意見稿厘清了之前多種平臺(tái)間具有爭(zhēng)議的競(jìng)爭(zhēng)行為,像“二選一”“補(bǔ)貼、支持”“大數(shù)據(jù)殺熟”等,將為市場(chǎng)提供一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,避免企業(yè)為了達(dá)到“贏家通吃”的規(guī)模而進(jìn)行惡意競(jìng)爭(zhēng),這個(gè)過(guò)程很像一種尋租,全程沒(méi)有生產(chǎn)性活動(dòng)。因此,指南的目的就是讓平臺(tái)企業(yè)將目光聚焦于科技、創(chuàng)新以及能夠提升生產(chǎn)力的工作,這將有效改善企業(yè)的長(zhǎng)期表現(xiàn)。
有業(yè)內(nèi)人士直言,對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管的“子彈”已然上膛,無(wú)論誰(shuí)是靶子,這都是中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)誕生25年來(lái)具有“里程碑”意義的時(shí)刻。
查閱相關(guān)資料,《法治日?qǐng)?bào)》記者注意到,從全球范圍看,加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管已是大勢(shì)所趨。面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)“超級(jí)平臺(tái)”,世界各地反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)均采取了強(qiáng)硬的監(jiān)管態(tài)度和制約措施。就在我國(guó)指南征求意見稿公布的同一天,印度反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)宣布已對(duì)谷歌展開反壟斷調(diào)查,理由是谷歌涉嫌濫用其Play Store的主導(dǎo)地位在全球最大的互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)推廣其支付服務(wù)。
在中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授焦海濤看來(lái),不論是從我國(guó)目前平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和監(jiān)管現(xiàn)狀來(lái)看,還是從大的全球監(jiān)管環(huán)境來(lái)看,加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管都勢(shì)在必行、不宜再拖。
“在指南未出臺(tái)之前,很多地方政府的市場(chǎng)監(jiān)管部門也在進(jìn)行相關(guān)執(zhí)法,但各個(gè)地方掌握政策的水平不一樣,指南實(shí)際上的意義是將指導(dǎo)地方各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門如何執(zhí)法,相當(dāng)于操作說(shuō)明。”上海金融與法律研究院院長(zhǎng)傅蔚岡說(shuō),“不存在我國(guó)相關(guān)監(jiān)管收緊,任何監(jiān)管都是不斷探索的。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)過(guò)這么多年的發(fā)展,政府監(jiān)管部門認(rèn)為對(duì)互聯(lián)網(wǎng)了解可能較多了,可以開展監(jiān)管了。”
劍指平臺(tái)巨頭
二選一或離場(chǎng)
“二選一”是電商行業(yè)蓬勃發(fā)展的產(chǎn)物,也是一面鏡子,照出了這個(gè)行業(yè)發(fā)展尚未成熟的陰影。而政府相關(guān)部門早已認(rèn)識(shí)到這一阻礙市場(chǎng)健康發(fā)展的時(shí)弊。
2015年,原國(guó)家工商行政管理總局頒布的《網(wǎng)絡(luò)商品和服務(wù)集中促銷活動(dòng)管理暫行規(guī)定》中就已明確規(guī)定,網(wǎng)絡(luò)集中促銷組織者不得違反反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法等法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,限制、排斥平臺(tái)內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)集中促銷經(jīng)營(yíng)者參加其他第三方交易平臺(tái)組織的促銷活動(dòng),否則依照反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法等法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定查處。2016年11月新修訂的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法中也對(duì)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為作出界定。
2019年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》,更對(duì)電商平臺(tái)強(qiáng)令商家“二選一”明令禁止:電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者不得利用服務(wù)協(xié)議、交易規(guī)則以及技術(shù)等手段,對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者在平臺(tái)內(nèi)的交易、交易價(jià)格以及與其他經(jīng)營(yíng)者的交易實(shí)行不合理限制或者附加不合理?xiàng)l件。
我國(guó)是公認(rèn)的全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為領(lǐng)先的國(guó)家之一,但一直以來(lái),我國(guó)沒(méi)有專門針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷的法律規(guī)制。指南征求意見稿的公布,意味著國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)領(lǐng)域的反壟斷立法破冰。
“指南將來(lái)能夠?yàn)橥晟企w制,優(yōu)化資源配置,提高廣大消費(fèi)者和中小微企業(yè)的幸福感、獲得感、安全感提供幫助,促進(jìn)大平臺(tái)更好地慎獨(dú)自律,承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。”劉俊海說(shuō)。
有業(yè)內(nèi)人士告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者,反壟斷法要不要介入平臺(tái)監(jiān)管一度存在爭(zhēng)議。反對(duì)介入的主要觀點(diǎn)是,互聯(lián)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)是一種基于創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng),“大”是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的天然屬性,大平臺(tái)也面臨多重競(jìng)爭(zhēng)約束,尤其是創(chuàng)新帶來(lái)的影響,因此沒(méi)有哪個(gè)平臺(tái)能夠處于壟斷狀態(tài)。
“指南征求意見稿的最大亮點(diǎn)之一就是把超級(jí)互聯(lián)網(wǎng)大平臺(tái)納入立法規(guī)制范圍,并強(qiáng)調(diào)在認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位時(shí),要考慮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等因素。”劉俊海分析,這就恰恰抓住了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)最核心的商業(yè)模式和盈利模式,有很強(qiáng)的針對(duì)性。這意味著,互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)損害消費(fèi)者權(quán)益的霸王合同現(xiàn)象將會(huì)得到根本遏制,互聯(lián)網(wǎng)壟斷企業(yè)為排擠中小競(jìng)爭(zhēng)者、剝奪電商選擇權(quán)、損害消費(fèi)者公平交易權(quán)而強(qiáng)迫電商選邊站隊(duì)的“二選一”潛規(guī)則也將逐漸出清離場(chǎng)。
在中國(guó)政法大學(xué)傳播法研究中心副主任朱巍看來(lái),可以預(yù)見的是,指南出臺(tái)后,平臺(tái)反壟斷將在未來(lái)形成熱點(diǎn)。
“一家企業(yè)做到一定規(guī)模后變成區(qū)域性企業(yè),則有可能會(huì)坐收漁翁之力。其他小平臺(tái)無(wú)法與之競(jìng)爭(zhēng),可能會(huì)遏制創(chuàng)新的發(fā)展。反壟斷法并非一定要禁止并購(gòu)甚至拆分,其核心在于讓更多人享受福利,其次是鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新。”朱巍說(shuō)。
朱巍進(jìn)一步分析,指南一旦落地,可能會(huì)更好地鼓勵(lì)創(chuàng)新,“但與此同時(shí),大企業(yè)也有創(chuàng)新。如果認(rèn)為大企業(yè)一定是邪惡的,這個(gè)假設(shè)本身就不是合法的。法律規(guī)制是不能有壟斷行為,不能單純從流量和數(shù)據(jù)的份額來(lái)判斷一家企業(yè)是不是做惡,否則沒(méi)有企業(yè)敢做大了。但如果企業(yè)不做大,則難以獲得利潤(rùn),難以創(chuàng)新。小企業(yè)能創(chuàng)造奇跡,但一定是大企業(yè)才能夠進(jìn)行真正意義上的創(chuàng)新,所以大小企業(yè)之間到底誰(shuí)對(duì)社會(huì)發(fā)展更有利,互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)之間到底應(yīng)該有怎樣一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,這是很難想象的”。
對(duì)此,盤和林的意見是,監(jiān)管一定是了解平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行特點(diǎn),只要不濫用就可以做大做強(qiáng),這意味著指南對(duì)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)該具有很強(qiáng)的包容性,因此市場(chǎng)大可不必?fù)?dān)心未來(lái)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為了監(jiān)管步伐不至于落后行業(yè)過(guò)多,指南也是一種試驗(yàn)性的舉動(dòng),但最終目標(biāo)是提高全社會(huì)福利水平,避免企業(yè)靠攫取社會(huì)福利畸形成長(zhǎng)。
加強(qiáng)協(xié)同治理
完善監(jiān)管框架
25次提到技術(shù),22次提到數(shù)據(jù),10次提到算法。這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自于指南征求意見稿,也讓關(guān)切所指不言而喻。
如今,幾乎沒(méi)有什么角落被互聯(lián)網(wǎng)巨頭的觸角遺漏。電商、外賣、金融、出行、本地生活、市政……大量數(shù)據(jù)掌握在平臺(tái)手中,在帶來(lái)便利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),負(fù)外部性也逐步顯現(xiàn),比如個(gè)人隱私信息泄露、黑產(chǎn)鏈條叢生,一些平臺(tái)因管理和風(fēng)控不足,致使惡性案件甚至潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心創(chuàng)新發(fā)展研究部副研究員熊鴻儒表示:“‘大’不是問(wèn)題,有問(wèn)題的是‘大’背后的以大欺小、算法合謀甚至平臺(tái)內(nèi)部的治理風(fēng)險(xiǎn)。”
互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的壟斷與反壟斷,給普通人的生活帶來(lái)諸多影響。近年來(lái),互聯(lián)網(wǎng)巨頭紛紛打造出枝葉繁茂的平臺(tái)體系,用戶在某一平臺(tái)的數(shù)據(jù)時(shí)常被其他平臺(tái)“共享”。此外,大數(shù)據(jù)變“殺生”為“殺熟”也越來(lái)越常見。平臺(tái)借助大數(shù)據(jù)收集消費(fèi)者的信息,分析其消費(fèi)偏好、收入水平,一套算法使用下來(lái),老客消費(fèi)成本竟然高于新客。
“如果純粹意義上講壟斷和反壟斷,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到市場(chǎng)供需平衡,消費(fèi)者的可期待利益是最高的。真正好的市場(chǎng)一定是一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng),在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)背景之下,消費(fèi)者可以享受到最大的紅利。”朱巍說(shuō)。
但他同時(shí)指出,一些特殊的行業(yè),如煤電、自來(lái)水等行業(yè),可能沒(méi)人愿意投資大量金錢,所以需要政府出面,高度壟斷才能滿足社會(huì)生活的福祉。因此,反壟斷和壟斷并非是非黑即白的關(guān)系。對(duì)消費(fèi)者而言,并非是在高度壟斷的環(huán)境之下,利益是最小的,也不一定在充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境之下利益最大。對(duì)消費(fèi)者而言,有眼前利益,也有長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。從傳統(tǒng)意義上講,充分競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)市場(chǎng)活力肯定是最好的,但這種情況并非只有靠監(jiān)管才能完成。
有觀點(diǎn)認(rèn)為,互聯(lián)網(wǎng)巨頭在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的巨大貢獻(xiàn)毫無(wú)疑問(wèn),但隨著其市場(chǎng)邊際的擴(kuò)展、溢出效應(yīng)的增強(qiáng),如何避免“大樹底下不長(zhǎng)草”,如何平衡經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益,成為值得思考的問(wèn)題。
但傅蔚岡對(duì)此表示不贊同,“因?yàn)樯鲜鲇^點(diǎn)沒(méi)有關(guān)注現(xiàn)實(shí)。與‘大樹底下不長(zhǎng)草’相反,恰恰是有大樹、森林后才帶來(lái)一個(gè)生態(tài),比如淘寶村帶動(dòng)脫貧致富等。這些公司的存在慢慢形成了一個(gè)生態(tài),促進(jìn)了社會(huì)各個(gè)方面的發(fā)展,不存在如何平衡經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益的問(wèn)題,而且他們本身的存在就是經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益最好的結(jié)合”。
“只要監(jiān)管方式是對(duì)的,就不存在早晚問(wèn)題。如果真的存在壟斷行為,在任何時(shí)候都是要介入的,主要是監(jiān)管介入的方式方法問(wèn)題。監(jiān)管方法和監(jiān)管手段才是需要學(xué)習(xí)的。”傅蔚岡說(shuō)。
而如何在未來(lái)加快建設(shè)和完善大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管框架,也成為亟待給出答案的命題。
劉俊海認(rèn)為,要建立健全互聯(lián)網(wǎng)協(xié)同治理體系,全面推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化,構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)友好型的立法體系。
他給出了五個(gè)角度:一要明確立法宗旨。法律是公共產(chǎn)品,必須滿足企業(yè)、消費(fèi)者與各方利益相關(guān)者的不同正當(dāng)?shù)睦嬖V求。二要提高法律的可操作性、可訴性與可裁性,堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)過(guò)去立法中存在的“宜粗不宜細(xì)”的理念。三要提高立法的預(yù)期性,盡量保持法律的穩(wěn)定性,不能朝令夕改。四要堅(jiān)持民主立法、科學(xué)立法、開門立法,立法者既要認(rèn)真聽取企業(yè)界的意見,更要聽取廣大消費(fèi)者的意見。要抓緊清理現(xiàn)行法律、法規(guī)和各類紅頭文件中損害消費(fèi)者權(quán)益的惡法條款。五要整合好現(xiàn)有法律資源,深入研究現(xiàn)有法律。
朱巍則認(rèn)為無(wú)需通過(guò)修法方式解決,可通過(guò)發(fā)布指導(dǎo)案例的方式,分析個(gè)案,綜合考慮社會(huì)效果、國(guó)家整體的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、企業(yè)品牌、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、國(guó)內(nèi)投資人、國(guó)際投資人等多種因素。(本報(bào)記者 趙麗 本報(bào)實(shí)習(xí)生 孫一菲)
關(guān)鍵詞: 二選一 大數(shù)據(jù)殺熟
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