發(fā)揮地方土地資源效益最大化 帶動脫貧攻堅和經(jīng)濟(jì)發(fā)展

全國范圍內(nèi)土地跨省交易或提速推進(jìn)。《經(jīng)濟(jì)參考報》記者日前從權(quán)威人士處獲悉，國家發(fā)改委等部委正在對跨省交易和飛地經(jīng)濟(jì)展開密集調(diào)研，未來或加大相關(guān)政策支持力度。地方政府也在加快研究推進(jìn)土地跨省交易早日實施，通過“增減掛鉤、占補平衡”調(diào)劑用地指標(biāo)，實現(xiàn)地方土地資源效益最大化，從而帶動脫貧攻堅和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

所謂土地跨省交易，是指耕地少的省份需要建設(shè)用地，可以從耕地多的省里購買指標(biāo)，進(jìn)行跨省域調(diào)劑，實現(xiàn)全國一盤棋。2017年12月，四川啟動了全國首例跨省域土地流轉(zhuǎn)，四川的樂山市馬邊縣向浙江省紹興市越城區(qū)簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)7000畝，協(xié)議總金額50多億元。

2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》等指導(dǎo)性文件，通過改進(jìn)耕地占補平衡管理辦法，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機制等措施。

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》強調(diào)，改進(jìn)耕地占補平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一位土地政策研究專家告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者，按照指導(dǎo)文件，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)必須由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。其中，自然資源部會同財政部、國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門確定調(diào)劑規(guī)模、激勵措施和監(jiān)管要求。財政部會同自然資源部等相關(guān)部門制定資金使用管理辦法，統(tǒng)一資金收取和支出。

自然資源部土地資源保護(hù)監(jiān)督工作小組相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，通過國家統(tǒng)籌土地指標(biāo)的跨省域流轉(zhuǎn)，既有利于妥善解決保護(hù)與保障的用地矛盾，也有利于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金源互補優(yōu)勢，助推脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。

自然資源部數(shù)據(jù)顯示，全國耕地后備資源主要集中在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其中新疆、黑龍江、河南、云南、甘肅等5個省份后備資源面積占到全國近一半，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部11個省份之和約為全國六分之一。經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)利用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)后備資源稀缺甚至枯竭，在省域內(nèi)實現(xiàn)占補平衡越來越難，成本也越來越高。這種現(xiàn)狀也使耕地占補平衡跨省統(tǒng)籌成為一種趨勢。

在這種趨勢下，西部、東北等欠發(fā)達(dá)省份與東部、東南沿海通過土地指標(biāo)的跨省域流轉(zhuǎn)形成一種“幫扶模式”。經(jīng)過國家統(tǒng)籌調(diào)劑后，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地水平較低、規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模確有不足的省份，可以使用跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)少量增加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，并在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制時予以調(diào)整。增加的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模原則上不得用于特大城市和超大城市的中心城區(qū)。

另一方面，輸出用地指標(biāo)的省份所得資金收益，除一部分給承擔(dān)補充耕地任務(wù)的省份優(yōu)先用于補充耕地外，其余全部用于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。

例如，2018年11月底，廣西印發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實施細(xì)則，并明確馬山縣等20個深度貧困縣(市)為實施范圍。調(diào)劑資金全部用于鞏固脫貧攻堅成果和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)先和重點保障產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)的深度貧困縣(市)安置補償、拆舊復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)等。

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授鄒偉告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者，當(dāng)前，土地指標(biāo)的跨省域流轉(zhuǎn)主要是發(fā)達(dá)省份和欠發(fā)達(dá)省份之間的一種占補平衡。“欠發(fā)達(dá)省份往往并不是將已有的耕地指標(biāo)直接流轉(zhuǎn)出來，而是通過‘復(fù)墾’的辦法補充被流轉(zhuǎn)走的指標(biāo)部分。因此，對于欠發(fā)達(dá)省份而言既獲得了土地流轉(zhuǎn)收益，也增加了耕地規(guī)模。這樣一來，在‘全國一盤棋’當(dāng)中耕地總量沒有發(fā)生變化。”

全國土地跨省交易有望再加速。記者了解到，自然資源部等部門此前連續(xù)到浙江、北京、上海、江蘇、福建等省市調(diào)研，推進(jìn)跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌機制建設(shè)。發(fā)改委透露，發(fā)改委振興司近日組織對東北地區(qū)與東部地區(qū)對口合作開展土地跨省交易和發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)等問題的研究，未來或加大相關(guān)政策支持力度。

不過，由于土地跨省交易更加復(fù)雜，監(jiān)管難度更大。在之前的土地跨省域流轉(zhuǎn)過程中曾發(fā)生過類似于“以次充好”等問題，使耕地數(shù)量和質(zhì)量受到損害。2018年12月中旬，自然資源部針對補充耕地弄虛作假的12個典型項目進(jìn)行公開通報并掛牌督辦。據(jù)介紹，在自然資源部隨機抽查的全國范圍6200多個涉及耕地“占補平衡”項目中，10%的項目數(shù)量存在弄虛作假等問題。

“全國土地跨省交易相對省內(nèi)交易，面臨難度更大。如何規(guī)范和公開操作也成為焦點問題。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥建議，建立一個公開交易平臺，有利于相關(guān)指標(biāo)和交易合理價格的形成。此外，加強監(jiān)控，進(jìn)一步出臺相關(guān)政策，確保發(fā)達(dá)地區(qū)資金及時撥付給出讓土地指標(biāo)的貧困地區(qū)，以及確保資金真正用在刀刃上，從而實現(xiàn)改善民生和發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。

鄒偉也認(rèn)為，土地指標(biāo)的跨省域流轉(zhuǎn)，需要國家相關(guān)部門統(tǒng)籌考慮，既要對購買指標(biāo)的發(fā)達(dá)省份加強總量限制，也要對補充指標(biāo)的相關(guān)省份加強監(jiān)管，復(fù)墾后的耕地質(zhì)量、規(guī)模要及時核查。

下一步，除了加強動態(tài)監(jiān)管，可能還需要對土地流轉(zhuǎn)后的收益進(jìn)行市場化調(diào)配。鄒偉進(jìn)一步認(rèn)為，也可以嘗試通過直接流轉(zhuǎn)欠發(fā)達(dá)省份農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)的方式來實現(xiàn)真正的占補平衡。“這樣的話，耕地的總量和規(guī)模沒有變化，經(jīng)營性建設(shè)用地的指標(biāo)也不會產(chǎn)生增量”。

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