2022年解讀我國(guó)財(cái)政預(yù)算“四本賬” 我國(guó)財(cái)政預(yù)算體系介紹

1、什么是財(cái)政“四本賬”？

2015 年《新預(yù)算法》第四條規(guī)定：“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”， 明確全口徑預(yù)算管理。在我國(guó)目前財(cái)政預(yù)算體系下，政府預(yù)算共有“四本賬”：一 般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算： （1）第一本賬是一般公共預(yù)算：收入包括稅收收入（占比約 80%）與非稅收 入（占比約 20%），支出主要投向一般公共服務(wù)、外交國(guó)防、教育、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng) 域。顯然，第一本賬對(duì)于維持國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)非常重要。 （2）第二本賬是政府性基金預(yù)算：收入主要來(lái)自于國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入 （占比 80-90%），支出主要用于土地開(kāi)發(fā)、棚改等國(guó)有土使用權(quán)出讓收入相關(guān)支 出?？梢?jiàn)，第二本賬重心落在土地財(cái)政上。

（3）第三本賬是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算：收入來(lái)自于國(guó)有資本收益，以利潤(rùn)上繳 與股息股利收入為主，支出主要用于國(guó)企經(jīng)營(yíng)相關(guān)支出，即第三本賬記錄的是對(duì)國(guó) 有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收支活動(dòng)的價(jià)值管理和分配。 （4）第四本賬是社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算：收入主要由社會(huì)保險(xiǎn)繳款構(gòu)成，支出用 于社會(huì)保險(xiǎn)待遇支出，第四本賬專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算。

四本賬雖然對(duì)應(yīng)不同的用途，但彼此間可以存在一定資金往來(lái)：（1）“第一本賬”可以從“第二本賬”與“第三本賬”調(diào)入資金，1其中“第 三本賬”有 30%的調(diào)出額度下限。2此外，“第一本賬”專設(shè)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用 于存放盈余或者彌補(bǔ)赤字，該科目的使用也體現(xiàn)在“全國(guó)財(cái)政調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn) 結(jié)余”一項(xiàng)中。 （2）“第二本賬”在特殊情況下會(huì)從“第一本賬”調(diào)入資金，比如在 2021 年 調(diào)入了 90 億元用于重大急需水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目；3 （3）“第四本賬”可以接受來(lái)自一般公共預(yù)算的財(cái)政補(bǔ)貼。但“第四本賬”不 能調(diào)出資金，即專款專用，只進(jìn)不出，當(dāng)年收入大于支出的部分，會(huì)存入結(jié)余賬戶。

(相關(guān)資料圖)

此外，理解財(cái)政四本賬，我們還需明確收支總量與收支的區(qū)別。根據(jù)上文四本 賬的勾稽關(guān)系，可知收支總量與收支是不同的概念，前者涵蓋后者之外，還包括結(jié) 轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金： 其中，結(jié)轉(zhuǎn)資金是指當(dāng)年未使用完畢、下一年度繼續(xù)按原用途使用的資金；結(jié) 余資金是指當(dāng)年預(yù)算收入實(shí)際完成數(shù)扣除預(yù)算支出實(shí)際完成數(shù)和結(jié)轉(zhuǎn)資金后的剩 余資金；而連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年仍未用完的資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金。

2、一般公共預(yù)算

一般公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推 動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。

2.1、一般公共預(yù)算收入

從具體科目來(lái)看，一般公共預(yù)算收入包括稅收收入、非稅收入、轉(zhuǎn)移性收入、 債務(wù)收入。

2.1.1、稅收收入

稅收收入是我國(guó)最主要的財(cái)政收入來(lái)源。稅收收入規(guī)模穩(wěn)步增加，從 2013 年 的 9.5 萬(wàn)億元增加到 2021 年的 15.5 萬(wàn)億元（已扣減出口退稅，不含關(guān)稅、海關(guān) 進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收），年均復(fù)合增速 6.8%。4近年來(lái)（2017-2021 年），其占一般公共 預(yù)算收入比重在 82%左右。 稅收收入以增值稅和企業(yè)所得稅為主，其變化具有較強(qiáng)的季節(jié)性特征。在我國(guó) 現(xiàn)行的 18 項(xiàng)稅收類型中，增值稅和企業(yè)所得稅規(guī)模最大，2021 年二者占比分別 為 23%、34%。由于增值稅和企業(yè)所得稅分別按月度和季度申報(bào)，這使得一般公 共收入預(yù)算具有較強(qiáng)的季節(jié)性。同時(shí)，伴隨所得稅改革、高收入人群稅收征管力度 加大等因素，個(gè)稅不斷增長(zhǎng)，2021 年其累計(jì)同比增速錄得 21%。

今年大規(guī)模增值稅留抵退稅政策拖累財(cái)政收入增速。由于退稅不是支出，而是 “負(fù)收入”。截至 8 月 15 日，今年已累計(jì)有 2.1 萬(wàn)多億元留抵退稅額退到納稅人 賬戶，大規(guī)模留抵退稅存量留抵稅額集中退還完成，對(duì)應(yīng)看到 8 月一般公共預(yù)算 收入同比 5.6%，實(shí)現(xiàn) 4 月以來(lái)的首次正增長(zhǎng)。

2.1.2、非稅收入

非稅收入包含 6 項(xiàng)，其中，專項(xiàng)收入與國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入占比最 高，2021 年兩者合計(jì)占比 60%。 非稅收入呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)： （1）相比于中央，地方對(duì)于非稅收入的依賴程度更高。近年來(lái)（2016-2020 年），非稅收入占中央一般公共收入的比重在 10%以下，而占地方一般公共收入的 比重在 24%左右。

（2）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入是重要變動(dòng)項(xiàng)。2020 年疫情發(fā)生時(shí)，我國(guó)預(yù)留政策 空間，對(duì)特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和專營(yíng)機(jī)構(gòu)暫停上繳利潤(rùn)。該項(xiàng)從 2019 年 7721 億元 降至 2021 年的 988 億元。但今年有所不同，年初預(yù)算報(bào)告提出國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和 專營(yíng)機(jī)構(gòu)向中央財(cái)政上繳結(jié)存利潤(rùn) 1.65 萬(wàn)億元，計(jì)入政府性基金預(yù)算，并調(diào)入一 般公共預(yù)算 9000 億元，而并非直接計(jì)入到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入中。

2.1.3、轉(zhuǎn)移性收入

轉(zhuǎn)移性收入主要包括上級(jí)補(bǔ)助收入、上解收入、調(diào)入資金（即來(lái)自“第二本賬”、 “第三本賬”的資金以及動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金）、上年結(jié)余收入等。進(jìn)一步分為 中央和地方來(lái)看： 對(duì)中央而言，關(guān)注調(diào)入資金。其中，“二本賬”、“三本賬”調(diào)入資金規(guī)模穩(wěn)定， 體量較小，2021 年為 1935 億元（含預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金）；中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金 扮演資金“蓄水池”角色，2021 年余額從 2019 年末的 5330.46 億元降至 3854.01 億元，規(guī)模下降。

對(duì)地方而言，轉(zhuǎn)移性收入以上級(jí)補(bǔ)助收入為主，后者又以轉(zhuǎn)移支付收入為主。 地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移性收入的依賴性較高，自 2010 年以來(lái)，規(guī)模不斷增加。2021 年， 地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入 111077.08 億元，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付收入 82215.94 億元，占比超 40%。

2.1.4、債務(wù)收入

一般債務(wù)收入在省級(jí)財(cái)政一般公共預(yù)算表中體現(xiàn)6。自 2020 年以來(lái)，受地方 政府債務(wù)率掣肘，一般債擴(kuò)張受到限制，但債務(wù)收入在地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入 中仍占有一定比重。 以遼寧省為例，2021 年，債務(wù)收入達(dá) 625 億元，占比 18%。

2.2、一般公共預(yù)算支出

一般公共預(yù)算支出是保持國(guó)家運(yùn)作的剛性支出，按功能可分為 24 個(gè)科目，涵 蓋了一般公共服務(wù)支出，外交、公共安全、國(guó)防支出，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)支出，科教 文衛(wèi)支出等多個(gè)領(lǐng)域。2021 年財(cái)政收支數(shù)據(jù)顯示，支出占比前三的項(xiàng)目是教育 （15.3%）、社會(huì)保障和就業(yè)（13.7%）、農(nóng)林水（9%）。從同比增速來(lái)看，科學(xué)技 術(shù)、債務(wù)付息、教育、社會(huì)保障和就業(yè)同比增速為正。2015 年以來(lái)，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移性支出力度較大，向中西部地區(qū)傾斜力度增加。 2022 年，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，中央財(cái)政安排對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付近 9.8 萬(wàn)億元，環(huán)比增長(zhǎng) 18%，創(chuàng)下最大規(guī)模與最高增幅。

第一本賬收支總量之差即為赤字。每年財(cái)政預(yù)算報(bào)告中披露都會(huì)目標(biāo)赤字率 與赤字規(guī)模。其中，中央赤字可以靠國(guó)債彌補(bǔ)，地方赤字主要依靠新增一般債發(fā)行。

3、政府性基金預(yù)算

政府性基金預(yù)算是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限 向特定對(duì)象征 收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。專 款專用、以收定支是“第二本賬”的主要特征。

3.1、政府性基金預(yù)算收入

政府性基金收入按來(lái)源可以分類為 25 個(gè)細(xì)分項(xiàng)。從征收范圍來(lái)看，在全國(guó)征 收的有 15 項(xiàng)，在部分省征收的有 10 項(xiàng)。從收入歸屬來(lái)看，中央固定收入有 10 項(xiàng)，地方固定收入有 8 項(xiàng)，央地共享收入有 7 項(xiàng)。政府性基金收入的主要構(gòu)成是歸屬地方的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入，占比 80%-90%。今年以來(lái)，伴隨土地財(cái)政收縮與疫情沖擊，政府性基金收支壓力明顯 增加。 此外，專項(xiàng)債收入也是政府性基金收入的重要構(gòu)成。專項(xiàng)債是地方政府為有一 定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的，與基建投資密切相關(guān)。

3.2、政府性基金預(yù)算支出

第二本賬具有以收定支、?？顚Ｓ玫奶卣鳎瑖?yán)格規(guī)制各基金的收入只能用于項(xiàng) 目支出，具體而言： （1）從國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的支出范圍來(lái)看，其中包含了大量剛性的成 本性支出，用以保障被拆遷居民、搬遷企業(yè)及其職工的合法權(quán)益，而扣除成本性支 出后的剩余收入才能由政府支配。 （2）專項(xiàng)債務(wù)的支出包括債務(wù)還本支出、債務(wù)付息支出和債務(wù)發(fā)行費(fèi)用支出。 專項(xiàng)債的償還優(yōu)先使用投向項(xiàng)目的收益和“第二本賬”的超收收入；出現(xiàn)短收的， 應(yīng)當(dāng) 過(guò)減少支出實(shí)現(xiàn)收支平衡。 基建領(lǐng)域是專項(xiàng)債主要發(fā)力點(diǎn)。以 2022 年為例，財(cái)政部明確專項(xiàng)債資金要重點(diǎn)用于交 基礎(chǔ)設(shè)施、能源、生態(tài)環(huán)保國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程等九大 領(lǐng)域。

4、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是對(duì)國(guó)有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算，與其他三本 賬規(guī)模相比，其整體規(guī)模較小。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制， 不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算。 首先，從收入端來(lái)看： 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入總量由兩部分構(gòu)成，即全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入與 上年結(jié)轉(zhuǎn)收入。 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入是指經(jīng)營(yíng)和使用國(guó)有財(cái)產(chǎn)取得的收入，其呈現(xiàn)兩個(gè)特 征：（1）整體上保持增長(zhǎng)趨勢(shì)，但曾在 2017 年，由于石油、電力等行業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì) 效益下滑產(chǎn)生過(guò)負(fù)增長(zhǎng)；（2）合計(jì)規(guī)模小，在財(cái)政收入中僅占 1%。 從具體構(gòu)成看，利潤(rùn)收入的占比最高，2021 年該科目占比 59%，其資金主要 來(lái)源為是非金融國(guó)企利潤(rùn)上繳。

其次，從支出端來(lái)看： 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出主要包括全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出、全國(guó)國(guó)有資本 經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)出資金。 全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出各細(xì)分支出占比穩(wěn)定：（1）國(guó)有企業(yè)資本金注入 預(yù)算數(shù)最高，其主要用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整支出與前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出， 2021 年為 764.02 億元；（2）補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)模最小，即“第三本賬” 補(bǔ)充“第四本賬”的資金，2021 年預(yù)算數(shù) 0.2 億元。 全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)出資金指的是“第三本賬”直接補(bǔ)充“第一本賬”的 資金，十八屆三中全會(huì)要求9提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例（2020 年提到 30%），2021 年預(yù)算數(shù)為 1961.84 億元。

5、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算

社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的 資金，專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算。 收入端來(lái)看，主要是保險(xiǎn)費(fèi)（占比 71%）和財(cái)政補(bǔ)貼（26%）。其中，保險(xiǎn)費(fèi) 收入中的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金（64%）與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金（28%） 是主體；財(cái)政補(bǔ)貼科目記錄的則是“第一本賬”補(bǔ)充“第四本賬”的資金，占總收 入的比重一直穩(wěn)定在 25%左右。 支出端來(lái)看，全部用于社會(huì)保險(xiǎn)待遇支出。支出結(jié)構(gòu)與收入端類似，兩種養(yǎng)老 保險(xiǎn)合計(jì)占比過(guò)半，反映我國(guó)正逐漸步入老齡化社會(huì)。

近年來(lái)（2015-2021 年），社保基金當(dāng)期收支缺口有擴(kuò)大趨勢(shì)，受到社會(huì)廣泛 關(guān)注。2021 年，剔除財(cái)政補(bǔ)貼后的收支缺口近 2 萬(wàn)億元，隨著我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的進(jìn) 一步改變，以財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)彌補(bǔ)缺口的社保基金體系將面臨挑戰(zhàn)。

6、小結(jié)

財(cái)政政策作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段之一，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)舉足輕重，因而 讀懂財(cái)政數(shù)據(jù)對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)分析尤為必要。那么我國(guó)財(cái)政資金究竟是如何計(jì)劃與 核算的？這便需要從我國(guó)財(cái)政體系特色的“四本賬”談起： 在我國(guó)目前財(cái)政預(yù)算體系下，政府預(yù)算共有“四本賬”，分別是：一般公共預(yù) 算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。 四本賬雖然對(duì)應(yīng)不同的用途，但彼此間可以存在一定資金往來(lái)：（1）“第一本 賬”可以從“第二本賬”與“第三本賬”調(diào)入資金；（2）“第二本賬”在特殊情況 下會(huì)從“第一本賬”調(diào)入資金；（3）“第四本賬”可以接受來(lái)自一般公共預(yù)算的財(cái) 政補(bǔ)貼。但“第四本賬”不能調(diào)出資金，即專款專用，只進(jìn)不出。

進(jìn)一步展開(kāi)來(lái)看： 1、第一本賬：一般公共預(yù)算。第一本賬對(duì)于維持國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)非常重要。收入端包括稅收收入與非稅 收入，其中，稅收收入是我國(guó)最主要的財(cái)政收入來(lái)源，其以增值稅和企業(yè)所得稅為 主，其變化具有較強(qiáng)的季節(jié)性特征。非稅收入方面，專項(xiàng)收入與國(guó)有資源（資產(chǎn)） 有償使用收入占比最高，相比于中央，地方對(duì)于非稅收入的依賴程度更高。 支出端來(lái)看，主要投向一般公共服務(wù)、外交國(guó)防、教育、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域。此 外，近年來(lái)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移性支出力度較大，向中西部地區(qū)傾斜力度增加。 第一本賬收支總量之差即為赤字，中央赤字可以靠國(guó)債彌補(bǔ)，地方赤字主要依 靠新增一般債發(fā)行。

2、第二本賬：政府性基金預(yù)算。專款專用、以收定支是第二本賬的主要特征。其收入主要來(lái)自于國(guó)有土地使用 權(quán)出讓收入，占比 80%-90%，此外專項(xiàng)債收入也是政府性基金收入的重要構(gòu)成。 支出主要用于土地開(kāi)發(fā)、棚改等國(guó)有土使用權(quán)出讓收入相關(guān)支出，專項(xiàng)債主要 發(fā)力點(diǎn)也是基建領(lǐng)域?？梢?jiàn)，第二本賬重心落在土地財(cái)政上。 3、第三本賬：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。第三本賬規(guī)模相對(duì)較小，整體保持增長(zhǎng)。其收入來(lái)自于國(guó)有資本收益，以利潤(rùn) 上繳與股息股利收入為主；支出主要用于國(guó)企經(jīng)營(yíng)相關(guān)支出，即第三本賬記錄的是 對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收支活動(dòng)的價(jià)值管理和分配。

4、第四本賬：社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。第四本賬專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算。收入端主要由企業(yè)職工基本養(yǎng)老保 險(xiǎn)基金和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金構(gòu)成。支出端全部用于社會(huì)保險(xiǎn)待遇支出，養(yǎng)老保險(xiǎn)支出占比走高，反映我國(guó)逐漸步入老齡化社會(huì)。近年來(lái)，社保基金當(dāng)期收支 缺口較大，財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模走高。

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