持續(xù)優(yōu)化專項債結(jié)構(gòu)
今年的《政府工作報告》提出,赤字率擬按2.8%左右安排、比上年有所下調(diào),新增地方政府專項債券額度3.65萬億元,與上年持平。近年來,為應(yīng)對新冠肺炎疫情影響、對沖經(jīng)濟下行壓力,政府債務(wù)規(guī)??焖倥噬绕涫堑胤秸畬m梻囊?guī)模持續(xù)處于高位,較好穩(wěn)定了宏觀經(jīng)濟,同時,政府債務(wù)結(jié)構(gòu)和效率問題也越來越受到關(guān)注。
多年來,我國政府赤字率總體控制在合理區(qū)間內(nèi)。受疫情影響,2020年至2021年我國赤字率分別達到3.6%、3.2%,但其他年份赤字率都控制在3%以內(nèi)。今年赤字率比上年有所下調(diào),但預計可用財力增加,依然體現(xiàn)積極財政政策導向。同時,赤字范疇的中央國債占比連續(xù)4年上升,尤其是今年地方政府一般債占赤字的比重降至21%。在地方政府債務(wù)率相對較高、財政緊平衡態(tài)勢下,中央國債規(guī)模持續(xù)擴大,反映出中央在加杠桿緩沖地方政府壓力,同時也為加大轉(zhuǎn)移支付力度、開展減稅降費等重大政策形成有力支撐??梢姡胤秸囊话銈?guī)模在當前形勢下總體有限。
專項債已成為地方政府融資“開前門”的主力軍。2018年以來,專項債發(fā)行規(guī)模持續(xù)超過一般債規(guī)模,占比大幅增加,更強調(diào)了其拉動有效投資作用。地方政府債券分為一般債和專項債,二者適用范圍不同,風險邏輯也不同。其中,一般債券針對沒有收益的公益性項目,靠一般公共預算收入來償還,列入赤字管理;專項債券針對有一定收益的公益性項目,靠項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)m検杖脒€本付息,不列入赤字,但納入政府債務(wù)限額。如專項債項目收益與融資能自求平衡,在拉動經(jīng)濟增長的同時,風險可以實現(xiàn)“內(nèi)化”,甚至無風險之憂。此外,相比一般債,專項債對應(yīng)的政府性基金預算及專項收入形成的可償債資金安排機制不同,債務(wù)空間可能更大,風險可承受能力可能更強??傮w權(quán)衡后,在債務(wù)限額內(nèi)較大規(guī)模分配專項債可較好實現(xiàn)“風險對沖”,不失為一種較好的債務(wù)結(jié)構(gòu)安排。
近年來,專項債作為積極財政政策的重要抓手,成為補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)投資的重要發(fā)力點。在經(jīng)濟下行壓力下,專項債重點投向市政和產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域,嚴禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程、房地產(chǎn)項目等“負面清單”。專項債在保障民生、補齊短板、促進經(jīng)濟增長同時,也在不斷優(yōu)化投向,加強了新基建投入、園區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐,兼顧短期需求拉動和中長期產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要。目前,全國已實施數(shù)萬個專項債項目,為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。
需要注意的是,在專項債規(guī)??焖贁U容過程中,一些地方出現(xiàn)了“重發(fā)行、輕管理”問題。部分地方有一定收益的項目儲備不足,存在“項目包裝”“收益不實”現(xiàn)象,導致項目償債能力堪憂。在使用過程中,部分專項債存在“資金等項目”或“半拉子工程”等現(xiàn)象,有的項目則資金支出不合規(guī),導致債券資金存在閑置、使用效率低,甚至違規(guī)使用問題。為此,應(yīng)客觀看待專項債的積極作用和相關(guān)不足,高度重視拉動有效投資作用和未來償債風險問題。下一步,應(yīng)繼續(xù)加強專項債項目的規(guī)范管理,優(yōu)化債券額度分配、提升項目儲備質(zhì)量、優(yōu)化資金投向、完善績效管理,為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤提供有力支撐。
預計未來一段時期,地方財政仍可能處于緊平衡狀態(tài),政府債務(wù)應(yīng)均衡好穩(wěn)增長和防風險關(guān)系,持續(xù)提升債務(wù)效率和優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。在保持政府部門總體杠桿率基本穩(wěn)定目標下,強化中長期預算平衡,更好實現(xiàn)跨周期調(diào)節(jié)。未來仍需保持適度債務(wù)規(guī)模以開大“前門”,并嚴堵違規(guī)舉債“后門”。其中,專項債應(yīng)由“量”轉(zhuǎn)“質(zhì)”,額度可保持“穩(wěn)中有降”趨勢,更注重優(yōu)化投向、更關(guān)注融資與收益平衡,形成“借用管還”一體化機制。與此同時,適度擴大赤字規(guī)模,加大一般債規(guī)模,讓政府債務(wù)管理更加透明、規(guī)范、高效和可持續(xù)。
(作者吉富星 系中國社會科學院大學教授、博士生導師 來源:經(jīng)濟日報)
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