問政2022丨注冊制改革應盡快完善獨立董事制度

■ 中國經(jīng)濟時報記者 劉慧

2022年政府工作報告提出，完善民營企業(yè)債券融資支持機制，全面實行股票發(fā)行注冊制，促進資本市場平穩(wěn)健康發(fā)展。接受中國經(jīng)濟時報記者采訪的全國兩會代表委員表示，資本市場注冊制改革應完善信息披露法律框架，盡快改革完善獨立董事制度。

構建相對統(tǒng)一的監(jiān)管機制及信披規(guī)則

2020年3月1日，我國新《證券法》落地施行，標志著證券市場迎來了新階段。根據(jù)《證券法》關于注冊制發(fā)行的要求，將有更多債券品種采用注冊制，對信息披露的要求不斷提高。

全國人大代表劉艷對本報記者表示，我國債券發(fā)行注冊制改革應完善信息披露法律框架。按照從上至下的邏輯，逐步形成以上位法為基礎，以監(jiān)管機構法規(guī)為主體，以自律組織規(guī)范細則為輔的信息披露法律框架，補充完善信息披露法律基礎。國外基本形成了“基礎法律—監(jiān)管機構規(guī)則—自律組織規(guī)范”的法律約束機制。目前，《證券法》對信息披露義務進行了明確規(guī)定，《公司信用類債券信息披露管理辦法》統(tǒng)一了公司信用債的信息披露規(guī)則，但還缺少細化的信息披露規(guī)范以及信息披露表格體系?？芍鸩浇y(tǒng)一所有券種的公司信用債信息披露規(guī)范，針對公司債、企業(yè)債出臺信息披露表格體系，細化信息披露法律框架。

劉艷表示，統(tǒng)一監(jiān)管是我國債券注冊監(jiān)管體系的發(fā)展方向，應構建相對統(tǒng)一的監(jiān)管機制及信息披露規(guī)則。近期出臺的《公司信用類債券信息披露管理辦法》，應盡快補充細則，促進各個不同券種的信息披露規(guī)則在內(nèi)容、格式、形式等方面統(tǒng)一化，為境外投資者參與提供最大便利。與此同時，強化債券市場信息披露的獎懲機制，加強違規(guī)披露行為的法律責任追究。從行政責任、民事責任、刑事責任三方面，形成完整的法律責任追究機制：繼續(xù)強化行政法律責任的追究，完善民事賠償訴訟制度和方式，加強追究刑事責任的意識和舉措。構建完善的市場自律機制與功能，明確服務中介機構法律權責，對各個自律機構提出相應的盡職標準、注意事項及不同情境下的處罰標準等，厘清其相互之間的法律責任關系。細化中介機構勤勉盡責的認定標準。在證券交易中，中介機構的“勤勉盡責”義務來源除了發(fā)行人委托和職業(yè)道德之外，主要來源于法律規(guī)定和市場規(guī)則。對標海外市場措施，在銀行間市場、交易所市場對相關中介機構職責給予更為細化的規(guī)定。

改革完善上市公司獨立董事制度

全國實行股票發(fā)行注冊制，需要構建融資功能完備、基礎制度扎實、市場監(jiān)管有效、投資者合法權益得到有效保護的多層次資本市場體系。注冊制改革除了以信息披露為核心，各界也關注獨立董事制度的完善。中國政法大學資本金融研究院院長劉紀鵬表示，獨立董事制度是完善中國上市公司治理結構的較優(yōu)選擇。

全國政協(xié)常委張連起在接受本報記者采訪時表示，上市公司設獨立董事是《公司法》規(guī)定的治理要求，也是完善公司治理結構的制度安排。自2001年中國證監(jiān)會發(fā)布《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》以來，獨立董事已成為上市公司完善治理結構、促進規(guī)范運作、保護中小投資者權益的重要一環(huán)，大部分獨立董事都能勤勉盡責，對提升公司治理效能發(fā)揮著重要作用，已成為上市公司治理區(qū)別于非上市公司的顯著標志。

為了使獨立董事能充分發(fā)揮作用，證券監(jiān)管部門設立了一系列具體規(guī)定，賦予獨立董事特別職權。張連起表示，在實際執(zhí)行中，既有獨立董事不愿為的問題，又有其不能為的系統(tǒng)性問題。在大股東、中小股東、經(jīng)營管理層的三角關系中，法律并沒有賦予獨董足以抗衡大股東和經(jīng)營管理層的權限，獨立董事更多是上市公司和大股東的一項不完備的虛擬增信工具。在證券監(jiān)管部門作出的有關財務造假的行政處罰案例中，獨立董事受罰與其過錯失當，難以服眾。

張連起表示，應對獨董定位進行正本清源。在責權利上壓實獨董權責對稱原則的同時，還需要系統(tǒng)性解決獨董在獨立性上不能為的問題，為獨立董事營造一個責權利對等的良好行權場景。獨立董事制度的獨立性來自于其利益的超然性，獨董不代表大股東、中小股東和經(jīng)營管理層任何一方利益，要求其主要基于上市公司整體利益進行獨立判斷，以體現(xiàn)權責對等原則。若將獨董定位為中小股東的利益代言人，則意味著中小股東本身也存在間接過失，即對代理人的監(jiān)管失察問題，這使得要追究獨立董事的責任就需要另案處理。證券監(jiān)管部門要與相關部門積極溝通、推動系統(tǒng)完善，進一步明晰獨立董事權責邊界，加強履職保障、完善責任機制，支持和督促獨立董事切實履行誠信勤勉義務，努力形成各方歸位盡責、市場約束有效的制度環(huán)境和良好生態(tài)。

張連起表示，應完善獨立董事提名、產(chǎn)生程序和行權機制。在保持單獨和聯(lián)合1%以上股權的股東提名權基礎上，進一步完善獨立董事產(chǎn)生程序，即在股東大會上，在保持多數(shù)通過原則上，適當限制股東表決的自由裁量權，從而將獨立董事任命從基于利益導向向基于能力和獨立性導向轉(zhuǎn)型。完善董事會議事機制，為獨董表達獨立意見提供自由的行權場景。發(fā)揮聲譽機制與報酬機制的作用，探索等價有償?shù)莫毩⒍聢蟪牦w系。建議成立獨董協(xié)會，通過自律組織制定相應的行業(yè)規(guī)范和履職規(guī)范。鼓勵、支持和保險公司開發(fā)獨董險。

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主 編丨毛晶慧 編 輯丨陳姝含

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