以行政檢察“解心結(jié)”“釋法結(jié)”

　　北京市人民檢察院檢察官在某工廠走訪行政檢察案件當事人。資料圖片

　　浙江省杭州市臨平區(qū)檢察院進社區(qū)開展“行政檢察，與民同行”主題普法宣傳活動，為居民提供法律咨詢服務(wù)。資料圖片

　　 【法眼觀】

　　 因銷售一瓶78元的過期葡萄酒，年過七旬的個體經(jīng)營戶曾某被罰款5萬元；售賣問題芹菜獲利14元，老農(nóng)陳某被罰5萬元……近年來，一些“小過重罰”的案件時有發(fā)生。事實上，為保障食品安全，我國食品安全法對違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品確有嚴格規(guī)定，“貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款”。但根據(jù)行政處罰法，“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的”“當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的”,不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。機械執(zhí)法，使微小過錯承擔畸重處罰，既損害了當事人的合法權(quán)益，也不利于讓執(zhí)法獲得大多數(shù)人的支持。此類行為如何糾正？日前，最高人民檢察院召開發(fā)布會表示，針對此類問題，檢察機關(guān)應(yīng)依法開展法律監(jiān)督。具體而言，行政檢察監(jiān)督是重要方式。

　　 行政檢察是新鮮的“老事物”，自2018年年底被明確為“四大檢察”業(yè)務(wù)之一后，5年多來得到開創(chuàng)性發(fā)展。行政檢察關(guān)乎我們哪些權(quán)益？如何發(fā)揮功效？記者就此進行了采訪。

　　1.推動改變“案結(jié)事不了”狀況

　　 行政檢察，也許對普通人來說是個陌生概念，但對很多案件當事人來說，卻是“最后的希望”。

　　 行政檢察最核心的職能，“通俗地說，就是對‘民告官’訴訟的監(jiān)督”。最高人民檢察院行政檢察廳廳長張相軍介紹。

　　 為什么是“最后的希望”？

　　 這主要與行政檢察在司法流程中的“位置”有關(guān)。當案件當事人對于行政決定不滿意時，部分可申請行政復(fù)議，如果對復(fù)議結(jié)果不滿，可提起行政訴訟。經(jīng)歷法院一審、二審與再審，如對裁判結(jié)果仍不滿意，會進入行政檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)。

　　 “我們國家80%的法律、90%的地方性法規(guī)以及100%的行政法規(guī)由行政機關(guān)執(zhí)行。一個公民從出生到墳?zāi)?，都離不開行政法的規(guī)范和調(diào)整。行政檢察就是要通過對法院行政審判和執(zhí)行的監(jiān)督，來監(jiān)督行政權(quán)，保障公民法人的合法權(quán)益。”張相軍說。

　　 行政檢察不是新事物，但得到長足的、開創(chuàng)性的發(fā)展，只有短短5年的時間。

　　 2018年，檢察系統(tǒng)經(jīng)歷了“重塑性變革”，反貪污反瀆職的重要職能與其部門、人員全部轉(zhuǎn)隸。檢察機關(guān)面臨著“路向何方”的困境。2019年1月3日，最高檢在新聞發(fā)布會上作出“解答”，將檢察職能系統(tǒng)地劃分為四大檢察，即刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察，并將內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整為十大檢察廳。行政檢察廳應(yīng)運而生。

　　 更宏觀的背景是，黨的十八大以來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，人民群眾對公平正義有了更高的需求。“自2014年行政訴訟法修改之后，進入檢察機關(guān)監(jiān)督環(huán)節(jié)的行政訴訟案件每年都呈10%以上的增長。”張相軍說。

　　 行政檢察廳成立初期，最高檢黨組曾將行政檢察業(yè)務(wù)形容為“近乎荒漠”——最高檢此前由一個部門負責民事、行政和公益訴訟檢察工作，而且在當時的檢察機關(guān)內(nèi)部，不僅“重刑輕民”現(xiàn)象存在，“重民事輕行政”現(xiàn)象也客觀存在。

　　 武漢大學法學院副教授梅揚分析了造成這一局面的歷史原因。早在1949年《中央人民政府組織法》就規(guī)定“最高人民檢察署對政府機關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任”。但這一制度在實踐中面臨經(jīng)驗不足、職責重疊等諸多困難和不適，此后檢察院的主要職能逐漸轉(zhuǎn)變。

　　 改革開放之后，伴隨著國家各項工作逐步走向正軌，檢察機關(guān)的監(jiān)督職權(quán)被重新認識。1982年憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。”但在很長一段時間內(nèi)，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督僅局限于對公安機關(guān)偵查活動的監(jiān)督權(quán)、批捕權(quán)、審查起訴權(quán)等。直到2014年，行政訴訟法修改，檢察機關(guān)對行政訴訟活動的法律監(jiān)督方從國家法律層面得到明確。

　　 最高檢行政檢察廳成立后，首先組織了大調(diào)研以摸清“家底”。“當時的情況可以概括為‘短弱小冷’：行政檢察是檢察工作中最短的一塊‘板子’，大家都不會干、能力弱，案件規(guī)模量小，社會上也不了解，知之甚少。”張相軍回顧。

　　 如何破冰？在建章立制、調(diào)研研討后，行政檢察以化解行政爭議為“牛鼻子”，從最難啃的“硬骨頭”開始，促進行政爭議實質(zhì)性化解，努力推動改變行政案件“程序空轉(zhuǎn)”“案結(jié)事不了”的狀況。

　　2.“兜底”化解，解決百姓“天大的事”

　　 一組數(shù)據(jù)看得出行政爭議實質(zhì)性化解的必要與不易。

　　 據(jù)最高法發(fā)布，2023年行政案件上訴率為51.22%，意味著100個案子中51個案件會提出上訴。二審終審后又有約20%會進入再審環(huán)節(jié)。經(jīng)過再審的案件仍然有約50%會進入行政檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)。

　　 在一起典型案例的意義分析中，檢察官寫道，一位當事人歷經(jīng)了31年行政處理和司法訴訟，問題才得以解決。從55歲申訴至86歲，這不僅造成巨大財產(chǎn)損失，還徹底改變了他的人生。“辦的不是案子，而是當事人的人生”就是行政檢察官工作的真實寫照。

　　 李銘（化名）的案子同樣如此。

　　 李銘原本是湖北省武漢市某櫥柜經(jīng)營部的設(shè)計師。2014年一天下班后，李銘受老板指派給客戶送貨，但結(jié)束后回家途中，因撞到一處花壇發(fā)生事故，致其四肢癱瘓、一級傷殘。這意味著，25歲的李銘脖子以下全無知覺，需長年臥床。

　　 李銘首先想到了申請工傷鑒定。但因為李銘未與他人相撞，警察只能提供事故證明，無法提供事故責任認定書，人社局無法認定，李銘撤回了工傷認定申請。此后，李銘提起了民事訴訟，一審判決中確認其醫(yī)療費、后續(xù)治療費等共計超160萬元。但因李銘與老板存在勞動關(guān)系，二審認為應(yīng)走工傷認定程序予以救濟。2017年，李銘再次向當?shù)厝松缇稚暾堈J定工傷。人社局依舊以前述理由未予認定。李銘提起行政復(fù)議，復(fù)議機關(guān)認定當?shù)厝松缇值臎Q定實體內(nèi)容正確。2018年，李銘提起行政訴訟，訴請法院判定其所受傷害屬于工傷。該案經(jīng)一審、二審及再審，均被駁回。無奈之下，2019年，李銘向檢察機關(guān)提出監(jiān)督申請。

　　 承辦檢察官之一、武漢市檢察院檢察官王芳介紹，工傷認定是爭議多發(fā)的領(lǐng)域，法院認為人社局作出不予認定工傷的決定并無不當。但王芳等檢察官討論后認為，事故發(fā)生時，李銘的往返路線由送貨這一工作原因固定，應(yīng)認定為工傷。而且根據(jù)工傷保險條例規(guī)定，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。此外，人社部門也有調(diào)查核實責任，不能以職工沒有事故責任認定書為由不予認定。因此武漢市檢察院提請湖北省檢察院抗訴。2020年8月，法院再審維持原判。2020年年底湖北省檢察院向最高人民檢察院提請抗訴。

　　 在事故發(fā)生近8年后，李銘終于迎來期盼已久的結(jié)果——2022年4月，最高法采納了最高檢的抗訴意見，作出責令武漢市人社局對李銘的工傷認定申請重新作出決定的判決。

　　 “有些情形在司法實踐中存在爭議，很可能會導(dǎo)致相關(guān)行政認定與訴訟長時間拖延或者循環(huán)訴訟，對居于弱勢地位的當事人而言是不公平的，不利于解決爭議，也不利于行政效率的實現(xiàn)。”張相軍直言。

　　 針對這樣的情況，最高檢提出“一案三查”，除了對生效行政裁判、被訴行政行為的合法性進行審查，還加強對行政爭議能否實質(zhì)性化解的審查，以回應(yīng)當事人的實際訴求。翻看數(shù)百件行政檢察的典型案例，扎實的工作方法躍然紙上：類案檢索輔之以數(shù)字技術(shù)支撐，積極推動公開聽證，搭建“官民”對話交流和司法民主參與的平臺……2019年至2023年，檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議超過5.5萬件。

　　3.推進“小過重罰”溯源治理

　　 實質(zhì)性化解行政爭議更進一步，是推動社會治理。“個案解決后，如果我們發(fā)現(xiàn)它是一個普遍性問題，就會通過類案處理推動社會治理，解決這個問題。”張相軍說。

　　 2019年以來，檢察機關(guān)圍繞“護航法治化營商環(huán)境”“檢護民生”兩大主題，聚焦“小過重罰”、農(nóng)民工薪資、勞動者工傷保險、外嫁女土地權(quán)益，以及冒名婚姻登記等突出問題，開展了一系列專項行動。

　　 2021年對某木業(yè)公司來說是難熬的一年。該公司法定代表人被限制高消費，銀行賬戶被凍結(jié)，無法出國辦理中外合作經(jīng)營企業(yè)工商變更相關(guān)手續(xù)，企業(yè)面臨解散風險。

　　 緣何至此？北京市檢察院行政檢察部主任李顯輝介紹，該公司于1993年成立，是一家專門從事家具生產(chǎn)、組裝的中外合作經(jīng)營企業(yè)，當年，其污染防治設(shè)施建成后未經(jīng)驗收即投入生產(chǎn)。2019年11月，行政機關(guān)對該公司“未驗先投”行為作出罰款45萬元的行政處罰。該公司訴至法院請求撤銷行政處罰決定，被駁回，二審、再審均維持原判。2021年7月，木業(yè)公司申請檢察監(jiān)督。

　　 “該公司的行為違反了《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》規(guī)定，應(yīng)處20萬元以上100萬元以下的罰款。但從違法行為結(jié)果看，沒有證據(jù)顯示其生產(chǎn)作業(yè)造成生態(tài)環(huán)境污染及其他負面影響。公司成立于20世紀90年代，結(jié)合歷史背景，該公司過錯程度較低，收到責令改正的決定書后態(tài)度也很積極。”李顯輝告訴記者，且對于此類“未驗先投”問題，國家曾多次出臺相關(guān)政策，要求多以通報批評、完善備案等輕處理為主。行政機關(guān)所作決定有違“過罰相當”原則。

　　 綜合研判后，北京市檢察院認為采取抗訴方式訴訟周期長，對瀕臨破產(chǎn)的某木業(yè)公司不利，于是檢察官們走進行政機關(guān)，在溝通的基礎(chǔ)上制發(fā)檢察建議，推動其自行糾錯。行政機關(guān)依據(jù)行政處罰法將罰款金額降低至15萬元。此后，某木業(yè)公司及時繳納了罰款，法院及時為企業(yè)“解凍”，企業(yè)經(jīng)營重新步入正軌。

　　 但降低罰款金額并不是檢察建議的全部。檢察建議指出，行政機關(guān)長期怠于履職，致使“未驗先投”狀態(tài)持續(xù)存在，客觀上加重了處罰結(jié)果。后期機械作出罰款45萬元的處罰，不符合立法和行政管理目的。建議行政機關(guān)進一步推進嚴格規(guī)范執(zhí)法，充分發(fā)揮法治“穩(wěn)預(yù)期”的重要功能。

　　 處罰本身不應(yīng)是最終目的，糾正違法行為、幫助企業(yè)提升守法意識是行政處罰更重要的功能。

　　 在2023年開展的行政檢察護航法治化營商環(huán)境“小專項”活動中，浙江、江西等地檢察機關(guān)開展“涉企行政處罰首違不罰、輕微不罰行政檢察監(jiān)督”“餐飲類企業(yè)行政處罰監(jiān)督”等專項活動，取得積極成效。浙江省溫州市檢察機關(guān)針對“處罰不當”“罰而未執(zhí)”“罰執(zhí)錯誤”等問題，構(gòu)建行政罰款類案監(jiān)督數(shù)據(jù)模型，發(fā)現(xiàn)不當監(jiān)督線索1028條，開展類案監(jiān)督78件。今年以來，最高檢在“檢察護企”專項行動中突出整治趨利性執(zhí)法司法難題，推進“小過重罰”溯源治理。

　　 “檢察機關(guān)參與行政爭議實質(zhì)性化解等發(fā)生場景或者線索來源，仍然是‘在開展行政訴訟監(jiān)督中’，但行政訴訟活動實際上僅僅發(fā)揮著一種紐帶作用，檢察機關(guān)監(jiān)督的真正對象已經(jīng)轉(zhuǎn)移到行政行為上來。”梅揚認為。

　　 根據(jù)《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》要求，檢察機關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。2023年以來，這已成為行政檢察的新增長點之一。

　　 回顧5年多來的工作，張相軍總結(jié)，行政檢察本著以人民為中心的宗旨，形成精準監(jiān)督、穿透式監(jiān)督的辦案理念，監(jiān)督規(guī)模不斷擴大，監(jiān)督質(zhì)效不斷提升，但面對黨中央的新要求和人民群眾的新期待，如何更好地為大局服務(wù)、為人民司法、為法治擔當，行政檢察還有很長的路要走。

　　 （記者 陳慧娟）

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