嚴(yán)控省會城市規(guī)模擴張 促進城市群、都市圈的梯度發(fā)展

近年來我國城市落戶政策不斷放寬，越來越多新市民在城市落戶。

暢通這一群體居家進城落戶渠道

3月17日，國家發(fā)改委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》(下稱《任務(wù)》)提出，要持續(xù)深化戶籍制度改革。各類城市要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展實際需求，暢通在本地穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶渠道。

《任務(wù)》明確，城區(qū)常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策。實行積分落戶政策的城市確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。鼓勵人口集中流入城市區(qū)分中心城區(qū)和新區(qū)郊區(qū)等區(qū)域，制定差異化落戶政策。推動具備條件的都市圈和城市群內(nèi)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)。

這其中，暢通在本地穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶渠道，有著重要意義。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經(jīng)分析，在城鎮(zhèn)化過程中，很多年輕人進城落戶了，但是老年人不能落戶，因此暢通在本地穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶渠道，也符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。同時，隨著老齡化高峰到來，暢通這一群體落戶渠道，也有利于解決留守老人、空巢家庭問題。

同時，《任務(wù)》明確，城區(qū)常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策。第一財經(jīng)記者根據(jù)住建部公布的《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》梳理發(fā)現(xiàn)，有30個城市城區(qū)總?cè)丝诔^300萬人。其中直轄市、計劃單列市和強省會城市以及蘇州、東莞這樣的經(jīng)濟大市均在其中。

而城區(qū)人口300萬以下的城市中，還包括了一些人口總量較少的省份的省會(自治區(qū)首府)城市如?？凇y川等，以及東部沿海地區(qū)的一些經(jīng)濟大市如南通、泉州、常州、溫州等城市，這些地方同樣有大量外來常住人口，因此落實全面取消落戶限制政策有利于加速這些地方的城鎮(zhèn)化。

當(dāng)前，落戶門檻相對較高主要是集中在一些超大、特大城市。對這些城市，《任務(wù)》提出，要實行積分落戶政策的城市確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。鼓勵人口集中流入城市區(qū)分中心城區(qū)和新區(qū)郊區(qū)等區(qū)域，制定差異化落戶政策。

同時，《任務(wù)》要求，要促進超大特大城市優(yōu)化發(fā)展。中心城區(qū)人口密度高且人口持續(xù)流入的超大特大城市要有序?qū)嵤┕δ苁杞?。高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)推進國家級新區(qū)建設(shè)，完善郊區(qū)新城功能，推動組團式發(fā)展。

廣東省體制改革研究會執(zhí)行會長彭澎對第一財經(jīng)分析，當(dāng)前我國人口仍在向中心城市包括超大城市、特大城市集聚。當(dāng)前現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主要還是在中心城區(qū)，但制造業(yè)、部分生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、一些研發(fā)端的部分、高校等可以放在外圍城區(qū)。同時在超大、特大城市紓解功能的過程中，不能考慮單一的功能。未來外圍區(qū)在功能設(shè)計的時候，應(yīng)該把相關(guān)功能配套也考慮進去，減少通勤與鐘擺族。外圍城區(qū)中小學(xué)、醫(yī)療、體育配套設(shè)施也要跟上。

嚴(yán)控省會城市規(guī)模擴張

近年來，各地為了做大做強中心城市，紛紛推進撤縣改區(qū)。民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底，全國有1464個縣，855個市轄區(qū);至2019年末，已縮減至1323個縣，市轄區(qū)數(shù)量增至965個。

撤縣改區(qū)成為不少地方做大做強中心城市平臺的重要途徑，一些城市通過撤縣改區(qū)，城市發(fā)展格局得到優(yōu)化，中心城市平臺擴容，為產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展提供了更大的發(fā)展空間，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程。不過與此同時，也有部分城市為盲目擴大地域規(guī)模，把很多未必具備建區(qū)條件的縣變成區(qū)，由此也帶來了不少問題。

牛鳳瑞說，有不少縣的縣城比較小，經(jīng)濟不發(fā)達(dá)、離主城區(qū)也比較遠(yuǎn)，這樣的縣與主城區(qū)的聯(lián)系并沒有那么緊密，這樣的縣也改成區(qū)。這種通過調(diào)整行政區(qū)劃名稱來推進城市化，只是人為地擴大城市的轄區(qū)，其實只是名稱的改變，沒有實質(zhì)性的改變，農(nóng)村還是占很大比重。

今年的《政府工作報告》指出，嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)。此次發(fā)布的《任務(wù)》亦明確，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。慎重從嚴(yán)把握撤縣(市)改區(qū)，嚴(yán)控省會城市規(guī)模擴張，確需調(diào)整的要嚴(yán)格程序、充分論證。穩(wěn)慎優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)。

牛鳳瑞說，做大做強省會城市，有利于集聚各種高端要素，帶動所在省域發(fā)展。但問題在于，到底是通過什么路徑、采取什么措施來打造強省會，強省會的發(fā)展關(guān)鍵在于質(zhì)量的提高，在于新興產(chǎn)業(yè)、高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而不是簡單的規(guī)模擴張。

彭澎分析，通過中心城市帶動都市圈、城市群的發(fā)展是一個重要途徑，要發(fā)展都市圈、城市群，就必須要避免中心城市如省會城市的無序擴張，不能所有東西都要放在中心城市，要考慮中心城市到底多大規(guī)模比較適宜，要加快城市群、都市圈的同城化、一體化，促進城市群、都市圈的梯度和諧發(fā)展。

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