綠維文旅：城鄉(xiāng)融合下的鄉(xiāng)村發(fā)展探索

6月15日,鄉(xiāng)村振興大講堂第8期、綠維大講堂第16期開講。北京綠維文旅集團(tuán)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃設(shè)計研究院院長、中國優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)服務(wù)協(xié)會鄉(xiāng)村振興工作委員會秘書長王征征從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)融合發(fā)展實施路徑,對城鄉(xiāng)融合下的鄉(xiāng)村發(fā)展模式進(jìn)行了全面解讀。

2017年黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系,同年底召開的中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào)要重塑城鄉(xiāng)關(guān)系,走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。這一重大戰(zhàn)略的提出,城鄉(xiāng)關(guān)系也站在了新的起點,城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加速時代。

一、城鄉(xiāng)融合的背景及現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是將城市和鄉(xiāng)村放在同等地位,逐步走向城市和鄉(xiāng)村共同發(fā)展、統(tǒng)一發(fā)展的策略。2017年底召開的中央農(nóng)村工作會議進(jìn)一步提出,加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,我國城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,再次上升到城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào),鄉(xiāng)村發(fā)展不充分,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯依然是目前的主要問題。當(dāng)前我國鄉(xiāng)村常住人口還有5.64億,到2035年仍會有約4億人居住在鄉(xiāng)村,如果不破處目前的城鄉(xiāng)二元體制,城鎮(zhèn)化的虹吸效應(yīng)會讓鄉(xiāng)村一步步走向衰落。全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家,短板依然在農(nóng)村,難點是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

隨著我國城鎮(zhèn)化率接近60%,城市對鄉(xiāng)村的帶動作用越來越強(qiáng)。2020年,全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入43834元,農(nóng)村居民人均可支配收入17131元,城鄉(xiāng)居民收入水平大幅提高。2019年人均教育文化娛樂消費支出2513元,2020年受疫情影響,人均教育文化娛樂消費支出為2032元,數(shù)量龐大的人口對健康食品、生態(tài)產(chǎn)品、文化產(chǎn)品的需求,為強(qiáng)化以城帶鄉(xiāng)作用、促進(jìn)城鄉(xiāng)商品要素雙向流動創(chuàng)造了巨大空間。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實,農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善,特別是交通和互聯(lián)網(wǎng)的普及,極大地增強(qiáng)了城鄉(xiāng)之間的連接性,使城鄉(xiāng)間人員、商品、要素、信息的雙向流動更加便利。

鄉(xiāng)村對資本、土地、人才、技術(shù)等要素的需求上升,市場驅(qū)動的城鄉(xiāng)要素流動加快,鄉(xiāng)村的稀缺性和投資價值日益凸顯。新的形勢,城鄉(xiāng)融合發(fā)展尤為重要。

二、規(guī)劃先行,土地保障是城鄉(xiāng)融合中鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)

1、城鄉(xiāng)融合思路:新時期的城鄉(xiāng)融合發(fā)展,應(yīng)在強(qiáng)化以城帶鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動改革,擴(kuò)大雙向開放,促進(jìn)全面融合。

以城帶鄉(xiāng)就是要在城鎮(zhèn)化大格局下來推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,持續(xù)提升城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)化質(zhì)量,完善城市資源對鄉(xiāng)村的輻射帶動機(jī)制,更好的發(fā)揮城市對鄉(xiāng)村的帶動作用。這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。

落實優(yōu)先發(fā)展:落實優(yōu)先發(fā)展,就是要更好的發(fā)揮政府作用,落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方針,繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置,提高農(nóng)村居民公共服務(wù)的可及性和公平性,推動治理資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級調(diào)配,提升治理能力。這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。

城鄉(xiāng)聯(lián)動改革:一方面要下大力氣深化農(nóng)村改革,特別是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化改革;另一方面要加快建立城市科技、人才、資本下鄉(xiāng)激勵機(jī)制,實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人才、土地、資金、技術(shù)、信息良心循環(huán),產(chǎn)業(yè)合理布局,這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點。

擴(kuò)大雙向開放:增強(qiáng)要素市場的開放性和流動性,促進(jìn)各類要素更多的向鄉(xiāng)村流動,促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等方面相互融合、共同發(fā)展。

2、規(guī)劃先行是城鄉(xiāng)融合中保證鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)是城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整,需要把規(guī)劃工作做好并發(fā)揮規(guī)劃的重要作用。

要把城鄉(xiāng)作為一個整體進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃,把握編制由粗到細(xì)和全覆蓋,推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理內(nèi)容統(tǒng)籌,重點規(guī)劃鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套,明確城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置。

當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展存在空間結(jié)構(gòu)不合理,土地利用不充分等問題,城鄉(xiāng)融合規(guī)劃首先要以城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為提前,以解決重大問題為基礎(chǔ),注重效率提升為要求,從空間結(jié)構(gòu)上優(yōu)化鄉(xiāng)村的發(fā)展方式及資源配置。

對于城鄉(xiāng)結(jié)合地,特別是城市周邊已經(jīng)承載部分城市功能的鄉(xiāng)村,仍然按照鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū),需要按城鄉(xiāng)融合結(jié)構(gòu),形成完善配套的聯(lián)通網(wǎng)絡(luò),并按照城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)入建管結(jié)合階段。因此,城鄉(xiāng)規(guī)劃中要深入考慮鄉(xiāng)村的人口增減變化、流動趨勢,實行分類分區(qū)分期,明確規(guī)范各類規(guī)劃范圍、內(nèi)容、方式,健全完善規(guī)劃組織、審批和管理工作。在國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)上,一張藍(lán)圖畫到底、干到底,促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,有城有鄉(xiāng)、錯位競爭、功能組團(tuán),實行多規(guī)合一。同時明確城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范圍邊界,明確城鄉(xiāng)公共服務(wù)的發(fā)展途徑,整合資源、形成項目、推進(jìn)短期和中長期投資結(jié)合,推進(jìn)微觀基礎(chǔ)功能組團(tuán),推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和布局優(yōu)化,引導(dǎo)重大項目投資。

推進(jìn)項目投資和重大改革的前提是規(guī)劃,把規(guī)劃做好,影響全局和長遠(yuǎn),實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略通過改進(jìn)和加強(qiáng)規(guī)劃,提高稀缺資源配置效率。對不同區(qū)域的功能定位和開發(fā)進(jìn)行合理分工,推進(jìn)合作發(fā)展,實行深化改革。

3、以城鄉(xiāng)土地制度統(tǒng)一促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展

城鄉(xiāng)二元土地制度融合需要以建設(shè)用地為重點謀求鄉(xiāng)村發(fā)展。

黨中央,國務(wù)院大力推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革,特別是農(nóng)村土地征收,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入職、宅基地制度改革試點、全域土地綜合整治等。這些改革舉措開辟了城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度融合的重要渠道。

打通土地要素市場化配置堵點,深化農(nóng)村土地制度改革,使土地制度適應(yīng)新發(fā)展格局下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求。全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市,建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,實現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價、同責(zé)”。充分運用市場機(jī)制盤活存量土地和低效用地,深化農(nóng)村宅基地制度改革試點,深入推進(jìn)建設(shè)用地整理,完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。近年來,多地開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地征收制改革以及宅基地制度改革的試點。比如,湖北宜城、浙江義烏在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的宅基地有償使用制度方面進(jìn)行了創(chuàng)新性探索,海南文昌積極探索被征地農(nóng)民的多元保障機(jī)制。這些探索,為盤活閑置土地資源、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革、激發(fā)土地活力和紅利積累了寶貴經(jīng)驗。

激活宅基地和農(nóng)房使用最終涉及的問題,就在于避免城鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)過程中,部分村落因勞務(wù)輸出而出現(xiàn)空心化、人口老齡化并逐步走向凋敝?？稍谔剿鞫嘣赝顺瞿Ｊ?、多渠道開辟宅基地退出補償資金來源的同時,依托多元主體及流轉(zhuǎn)平臺提高閑置宅基地和農(nóng)房盤活效率,并建立閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用收益分享機(jī)制,調(diào)動參與各方的主動性和積極性。在盤活閑置宅基地和農(nóng)房等要素方面, 在蘇南地區(qū)的“昆山宅改”已是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)盤活閑置農(nóng)房、分享城鄉(xiāng)融合紅利的有效嘗試。其他因地制宜指導(dǎo)“合村并居”,也不失為化解“空心村”疑難、優(yōu)化城鄉(xiāng)布局、促進(jìn)小城鎮(zhèn)多元特色化發(fā)展、便利外來產(chǎn)業(yè)“棲居”鄉(xiāng)村,最終使城鄉(xiāng)發(fā)展交相輝映的一條路徑。

4、促進(jìn)城鄉(xiāng)二元土地制度統(tǒng)一的5個方向

三、城鄉(xiāng)融合規(guī)劃的綠維實踐

綠維文旅正在編制的某區(qū)域城鄉(xiāng)融合規(guī)劃,依據(jù)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神和國家對地方提出的營造良好政治生態(tài),堅持“兩點”定位、“兩地”“兩高”目標(biāo),發(fā)揮“三個作用”和推動雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等重要指示要求,以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民人均收入差距為目標(biāo),以區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀和實際需要為基礎(chǔ),加強(qiáng)對城鄉(xiāng)關(guān)系變革、城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢的研判,把握一個機(jī)遇(雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)和“一區(qū)兩群”協(xié)調(diào)發(fā)展),貫穿一個總目標(biāo)(打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展),堅持一個主攻方向(縮小城鄉(xiāng)差距),認(rèn)清一個關(guān)鍵(促進(jìn)城鄉(xiāng)間要素自由流動和平等交換),掌握一個突破口(戶籍制度和農(nóng)村土地制度改革),抓住一個工作著力點(建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系),最終完成城鄉(xiāng)融合發(fā)展先行示范區(qū)建設(shè)的重點任務(wù)。

《規(guī)劃》在全面梳理區(qū)位、人口、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人均可支配收入、人居環(huán)境、公共服務(wù)的現(xiàn)狀,分析城鄉(xiāng)融合發(fā)展的優(yōu)勢和不足的基礎(chǔ)上,針對區(qū)域城鄉(xiāng)收入差距大,基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境有待提高,三是土地利用低效的問題。提出“一個定位、兩大抓手、三大格局、四大融合、五大層面”的“12345”發(fā)展戰(zhàn)略:即把握一個定位:“大型城市主城區(qū)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式”,借助兩大抓手:“土地整理”和“城鄉(xiāng)融合投融資服務(wù)平臺”,構(gòu)建三大格局:城市生態(tài)花園環(huán)境生態(tài)格局、田園新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)格局、村集體主導(dǎo)市場運營格局,通過四大融合:城鄉(xiāng)配套融合、城鄉(xiāng)要素融合、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)空間融合,落實五大層面:整理土地、導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)、分期投入、政策先行、整村示范。從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面逐一提升發(fā)展,進(jìn)而促進(jìn)各要素之間流通,最終形成整體空間上的大融合的發(fā)展理念。

《規(guī)劃》以城鄉(xiāng)等值為目標(biāo)導(dǎo)向,借助城鄉(xiāng)融合發(fā)展先行示范區(qū)建設(shè),圍繞“”一體規(guī)劃布局城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活生態(tài)空間;抓好村規(guī)劃審批改革試點;打造都市現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)示范區(qū);加快補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板;持續(xù)深化土地制度改革;探索生態(tài)價值實現(xiàn)機(jī)制;落實好土地出讓收入優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的政策“等重大任務(wù),落實重點項目,從而探索實踐中總結(jié)提煉可復(fù)制、可推廣的地方經(jīng)驗。

規(guī)劃中選取重點村作為城鄉(xiāng)融合的試點村,采用整村開發(fā)模式,政府負(fù)責(zé)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),企業(yè)負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、產(chǎn)品建設(shè)和市場化運作。充分利用農(nóng)村低效的土地、閑置的空心房屋、良好的自然環(huán)境等資源,引入企業(yè)資金、技術(shù)和人才等資源。通過農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)帶動的融合產(chǎn)業(yè)為突破,從市場運營端出發(fā),以“山居漁鄉(xiāng)”為特色,在現(xiàn)有村莊自然環(huán)境上,規(guī)劃特色山水兩條環(huán)線,形成鄉(xiāng)村旅游運營結(jié)構(gòu),并引入社會主體植入商業(yè)業(yè)態(tài),形成 “景村一體+鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)+鄉(xiāng)村新社區(qū)”三大板塊結(jié)構(gòu),實現(xiàn)消費聚集,人流聚集。項目圍繞村民的主體地位不動搖,以提升村民收益為目標(biāo),以集體經(jīng)濟(jì)和外來資本為投資開發(fā)主體的現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游開發(fā)和運營模式,加速鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,從而創(chuàng)建全國鄉(xiāng)村振興整村建設(shè)的樣板。

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