廣東“三舊”改造進入新階段，迎來城市品質提升收成期

2021年，城市更新行動被正式寫進了國家“十四五”規(guī)劃。伴隨著《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》以及《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》的正式實施，廣東省“三舊”改造(城市更新)工作也進入了新的階段。

日前發(fā)布的《2020廣東省“三舊”改造(城市更新)發(fā)展報告》顯示，截至2020年底，廣東省累計投入“三舊”改造資金1.95萬億元，約占同期固定資產投資5%，社會資本所占比例繼續(xù)穩(wěn)居86%以上。其中，粵港澳大灣區(qū)成為社會資本城市更新業(yè)務布局的重點。

今年7月，《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》發(fā)布，計劃年底正式出臺;深圳則在今年3月1日起正式施行《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》。

歷經10多年的“三舊”改造探索實踐，廣東省迎來城市品質提升收成期——廣州科學城、中新知識城、海珠創(chuàng)新灣、南沙科學城等借助舊改盤活大量產業(yè)用地，成為支撐城市高質量發(fā)展的新引擎;廣州永慶坊、佛山嶺南新天地等“修舊如舊”的街區(qū)，也成為市民休閑好去處。

中國經濟導報記者了解到，廣東省“三舊”改造的一大亮點，就是撬動了社會力量和社會資本的積極參與。

成效：增加建設用地提高畝產效益

8月6日，佛山市召開全市村級工業(yè)園升級改造工作推進會。會上透露，佛山市共計36.7萬畝村級工業(yè)園，全面改造類21.16萬畝，綜合整治類15.54萬畝。截至目前，累計完成地上物拆除10.6萬畝，約占總拆除任務的50%，新建、在建產業(yè)載體建筑面積超2200萬平方米;成功引進超億元項目198個，總投資2744億元。其中，今年以來完成拆除3.21萬畝，從各區(qū)情況看，禪城、南海、順德、高明、三水分別拆除2611畝、10760畝、17368畝、453畝、940畝。

佛山市村改是廣東省推動“三舊”改造的一個縮影。報告顯示，2008~2020年底，廣東省共實施“三舊”改造92.6萬畝，節(jié)約土地22.77萬畝。在新增建設用地方面，“三舊”改造發(fā)揮巨大作用。對比廣東省“三舊”改造累計完成面積與廣東省城市建設用地面積增量，2008~2018年累計完成改造總面積41.6萬畝(277平方公里)，在此期間廣東省建設用地面積累計增長3130平方公里，“三舊”改造累計完成改造面積平均占累計建設用地面積增量的9%。

報告顯示，2008~2020年底，“三舊”改造為廣東省提供城市基礎設施、公益性事業(yè)項目及公共綠地等用地11.58萬畝。同期廣東省累計完成舊村莊改造面積20.49萬畝(136.6平方公里)，相當于騰出4個越秀區(qū)(33.80平方公里)面積。

村改成效不僅體現(xiàn)在存量挖掘上，在利用質量上也有較大提升。經過改造后，村集體收入約為改造前的3.4倍。從畝產效益數據看，2008~2018年，廣東省單位面積GDP產出從2008年的2.1億元/平方公里，提高至2018年的4.6億元/平方公里。

攻堅：集約用地推動“騰籠換鳥”

產業(yè)空間是高質量發(fā)展的重要引擎，也是產業(yè)成長的重要保障。與此同時，深圳、東莞、佛山等珠三角城市，紛紛創(chuàng)新“三舊”改造等措施。

東莞市“三招”狠抓節(jié)約集約用地，加強土地收儲管理、升級“三舊”改造成效、加大批后監(jiān)管力度。僅2016年，就通過“三舊”改造供地43宗共計2119畝，拉動投資約196億元。

早在2008年，廣東省對產業(yè)用地需求就已十分迫切。面對土地資源日趨飽和的境況，廣東省把目光投向存量用地——舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊。在頂層設計與基層創(chuàng)新合力下，原國土資源部和廣東省政府在這一年合作共建節(jié)約集約用地試點示范省，推動土地節(jié)約集約利用的政策創(chuàng)新——“三舊”改造應運而生。

為吸引高端產業(yè)向中心城區(qū)聚集，今年1月，廣州市住建局印發(fā)通知，專門把廣州劃分為3個圈層，按照土地所處區(qū)域位置，對各圈層城市更新的產業(yè)建設規(guī)定占比，第一圈層不低于60%，第二圈層不低于40%——這是廣州乃至全國首次針對城市更新提出產業(yè)建設量占總建設量的最低比例要求。專家解讀圈層劃分時表示，以“圈層”來明確劃分產業(yè)規(guī)劃，就是要對標國際城市的先進經驗，以產業(yè)驅動城市發(fā)展的模式，實現(xiàn)產業(yè)結構優(yōu)化、產城融合的目標。

2008~2020年底，廣東省通過改造共完成產業(yè)結構調整項目4607個，占改造項目總數的55.9%，為新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)騰出了用地空間。

變革：從經濟考量向有機更新轉變

住建部日前發(fā)布通知，就《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知(征求意見稿)》公開征求意見。意見稿提出，嚴格控制大規(guī)模拆除、大規(guī)模增建、大規(guī)模搬遷，確保住房租賃市場供需平穩(wěn)。同時，強調保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延續(xù)城市特色風貌。意見稿主要是針對城市老城區(qū)，在廣東省“三舊”改造的實踐中，包括東莞、佛山，很多舊村莊舊廠房土地利用非常低效，宜拆除重建。

地方政府在“三舊”改造過程中，也會發(fā)現(xiàn)“三舊”改造不是簡單的“以舊換新”，提升城市品質、加強基層治理、推動鄉(xiāng)村振興等課題，都可以系統(tǒng)性融入到“三舊”改造過程中。

坂田天安云谷項目位于深圳中部核心區(qū)坂雪崗科技城。2012年8月，項目以拆除重建進行城市更新，經過改造，天安云谷形成科技創(chuàng)新與商業(yè)、文化、地區(qū)經濟、城市發(fā)展的一體化融合的產城社區(qū)。更新前，項目所在村集體負債約6000萬元。更新后，村集體不僅沒有負債，還擁有了市值超30億元的優(yōu)質資產，實現(xiàn)政府、開發(fā)主體、村集體等多贏局面。

當前，廣州入選全國首批國際消費中心城市。圍繞廣州打造國際消費中心城市的機遇，廣州著力促使區(qū)轄天河路商圈、珠江新城商圈、天河東部新商圈協(xié)同聯(lián)動發(fā)展，推動城市舊空間轉變?yōu)槌鞘行旅?。華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛分析認為，過去中國城市注重外延發(fā)展，通過發(fā)展郊區(qū)去拓展城市邊界，如今推動城市內涵發(fā)展逐漸成為主流，城市更新已成為廣州實現(xiàn)老城市新活力、“四個出新出彩”的重要舉措。

啟示：因地制宜探索更新機制

城市更新，離不開與產業(yè)的互動、與市場的互動。10多年來，廣東省結合不同城市發(fā)展特點，因地制宜開展“三舊”改造工作，大大緩解了產業(yè)空間不足，拉動了社會固定投資，引進了新的業(yè)態(tài)，為城市帶來了新的GDP增量，探索出一系列推動城市高質量發(fā)展的體制機制。

據不完全統(tǒng)計，2009~2020年，僅珠三角9市就頒布了接近1600份與“三舊”改造有關的文件。今年3月1日，全國“三舊”改造(城市更新)領域首部省級政府規(guī)章《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》正式實施，標志著廣東省舊改法治建設進入新階段。

總體來看，“三舊”改造不僅緩解了產業(yè)空間不足的發(fā)展問題，對鄉(xiāng)村振興、文化保護、基層治理等主題也有密切呼應。南方城市智庫認為，在10多年來的探索實踐中，廣東省“三舊”改造抓住不同城市的特點，因地制宜出臺相關文件，厘清了政府與市場的邊界，激發(fā)了開發(fā)主體與社區(qū)居民的積極性，促進資源優(yōu)化配置，撬動區(qū)域龐大的城市更新系統(tǒng)。

從經驗推廣的角度看，足夠多的“三舊”改造樣本——既有廣州、深圳這樣的特大城市，也有佛山、東莞這樣制造業(yè)底色鮮明的城市，以及珠海、中山等“小而美”城市，經驗可復制性強;從產業(yè)升級的角度看，為避免把“三舊”改造變成房地產投資，佛山、東莞推出一系列產業(yè)扶持措施，包括資金獎勵、專項基金扶持、稅費返還等，確保“三舊”改造不走樣;從文化保護的角度看，廣州永慶坊和佛山嶺南新天地等城市新地標，以“修舊如舊”的方式更新，吸引社會資本的關注，再度成為城市流量的風口。

廣東省“三舊”改造的成功案例與經驗，深入挖掘了中國城鎮(zhèn)化紅利，進一步提升了城市的人氣與流量、產業(yè)與產值、內涵與品質，實現(xiàn)城市的有機更新。究其根本，是廣東省立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展的一次先鋒探索，體現(xiàn)了廣東省作為改革開放排頭兵、先行地、實驗區(qū)的重要價值。

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